Turquie-Europe : une relation plus ambiguë que jamais

Après l’ouverture d’une douzaine de chapitres du processus de négociation, la candidature d’Ankara s’est en effet enlisée, en 2010, sans être pour autant abandonnée, s’installant durablement dans l’ambiguïté la plus totale1. La relance des relations entre Ankara et Bruxelles, dans le cadre de la crise migratoire, que connaît actuellement l’Europe, a accru cette situation d’incertitude et la pousse aujourd’hui à son paroxysme. 

Les relations entre Ankara et l’Europe ont toujours été complexes. Ayant accepté le plan Marshall (1947) avant d’entrer au Conseil de l’Europe (1949) et dans l’OTAN (1952), la Turquie a accompagné, de longue date, les tentatives d’unification du continent européen. Signataire d’un accord d’association (1963) et d’un accord d’union douanière (1995) après avoir déposé formellement sa candidature, en 1987, avant la fin de la guerre froide, elle a ouvert des négociations d’adhésion, en 2005, afin de devenir un membre à part à part entière de l’Union européenne (UE)2. Or, loin de consacrer sa vocation européenne, cette nouvelle avancée symbolique n’a fait qu’accroître les débats sur sa capacité à atteindre l’objectif ultime de l’intégration3.

Les raisons du gel de la candidature turque à l’UE

En 2005, l’ouverture du processus de négociations de la candidature de la Turquie est intervenue dans un contexte défavorable. L’échec du plan Annan à Chypre, l’année précédente, a entamé d’emblée le lancement des négociations, et un an plus tard, en novembre 2006, Ankara refusant toujours d’ouvrir ses ports et ses aéroports (c’est-à-dire d’appliquer l’accord d’Union douanière de 1995) à la République de Chypre (grecque), entrée dans l’UE, en 2004, sans être réunifiée et donc sans être reconnue par le gouvernement turc, six chapitres du processus de négociations avaient été gelés par Bruxelles.

Mais, à cette époque, la candidature de la Turquie a surtout pâti des conséquences de l’échec du Traité constitutionnel européen, rejeté en 2005, successivement par les Français et les Néerlandais. C’est en réalité une Europe, déstabilisée politiquement, et doutant de ses finalités ultimes, qui se met à négocier avec Ankara. Le processus est également rendu précaire par l’évolution politique des grands États européens.

Outre le soutien de nombre de pays du sud et du nord de l’Europe, après la reconnaissance officielle de sa candidature en 1999, la Turquie avait surtout pu compter sur l’appui du couple franco-allemand formé alors par Jacques Chirac et Gerhard Schröder. Or, elle va voir rapidement ces dirigeants laisser la place à des adversaires déclarés de sa candidature : Angela Merkel, dès 2005, Nicolas Sarkozy, en 2007.

À cette configuration politique devenue défavorable, s’ajoute le contexte économique dégradé découlant de la crise des subprimes, en 2008, et de l’état alarmant de la dette publique grecque, à partir de 2010.

Pourtant, en 2010, au moment où le processus de négociations se grippe pour les raisons européennes que nous venons d’exposer, en Turquie, l’expérience de l’AKP au pouvoir commence à montrer ses limites. Après sa victoire de 2002, le parti de Recep Tayyip Erdoğan semblait avoir débloqué le système sécuritaire turc, en faisant décroître l’emprise politique de l’armée. Libéré de la tutelle de l’establishment kémaliste, un gouvernement civil paraissait pour la première fois en mesure d’approfondir l’État de droit, d’achever le processus de démocratisation et d’apporter une solution pacifique à la question kurde. Les années 2011-2012 sont une période de désillusions où des atteintes graves à la liberté d’expression se multiplient, où un processus de présidentialisation du système turc commence à être envisagé et où le gouvernement se met à couvrir les bavures de l’armée dans les zones kurdes4.

En outre, le masque de ce qu’on avait appelé le « modèle turc »5, au moment des printemps arabes, tombe lorsqu’en mai-juin 2013, le gouvernement de l’AKP se trouve confronté aux événements de Gezi, un mouvement de protestation de plusieurs semaines, qu’il réprime sans ménagement6.

La brouille entre Recep Tayyip Erdoğan et le mouvement Gülen7, une « néo-confrérie » qui avait favorisé son accession au pouvoir et le développement de son influence au sein de l’appareil d’État, achève de révéler les turpitudes d’une décennie de gouvernement AKP : corruption, concussion, scandales… La lutte lancée par Recep Tayyip Erdoğan contre la « structure parallèle » (terminologie officielle utilisée pour désigner le mouvement Gülen) devient dès lors le prétexte d’une fragilisation sans précédent de l’État de droit : purge massive dans la police, atteinte à l’indépendance de la justice, généralisation des écoutes téléphoniques, mesures d’intimidation à l’encontre des réseaux sociaux, fermeture de journaux ou de chaines de télévision. Cette rigidification de l’exercice du pouvoir s’accentue encore, à partir d’août 2014, avec l’élection de Recep Tayyip Erdoğan à la présidence de la République, ce qui génère une lecture présidentialiste de la Constitution de 1982, originellement d’essence parlementaire. Les dissensions entre le chef de l’État et le chef du gouvernement qui s’ensuivent, aboutissent en mai 2016 au remplacement au poste de Premier ministre d’Ahmet Davutoğlu8par Binali Yıldırım, dont la tâche prioritaire est désormais d’établir un régime présidentiel.

Cette dégradation de la situation politique intérieure a conduit le processus d’adhésion dans une véritable impasse. Entre 2010 et 2015, seul un chapitre est ouvert, sous présidence lituanienne (au second semestre 2013). Parallèlement les rapports annuels de la Commission européenne, évaluant la candidature de la Turquie, deviennent franchement critiques, voire alarmistes, à partir de 2012. Le dernier rapport rendu en 20159, qui dénonce la violation de l’État de droit, entraîne une réaction très vive du gouvernement turc. Selon lui, l’évaluation de l’UE est « injuste », car elle omet de prendre en compte la détérioration de la sécurité dans le pays, consécutive à la reprise de la guérilla kurde. On comprend donc qu’à la suite de cette évaluation très sévère, la reprise rapide du processus de négociations, provoquée par l’accord sur les migrations, ait pu paraître paradoxale.

Crise migratoire et reprise du processus de négociations

Confronté au second semestre 2015 à des flux migratoires massifs consécutifs à la crise syrienne, l’UE se tourne vers la Turquie, plaque tournante de ce phénomène, où sont arrivés, au cours des dernières années, près de trois millions de réfugiés syriens et irakiens. L’objectif de Bruxelles est de demander à Ankara de contenir les flux migratoires sur son territoire, en échange d’un soutien financier (la Turquie ayant assumé quasiment seule l’accueil des réfugiés syriens jusqu’à présent10), d’une levée des visas pour les citoyens turcs se rendant en Europe, et d’une relance du processus d’adhésion. Cette démarche apparaît cependant suspecte en Turquie et en Europe. Ainsi, le leader du parti kémaliste, Kemal Kılıçdaroğlu, reproche à l’Europe de vouloir transformer son pays en un énorme « camp de concentration » pour réfugiés syriens11.

De nombreuses organisations humanitaires européennes estiment, pour leur part, que l’UE est en train de sacrifier les principes qui l’ont conduite à évaluer sévèrement Ankara, au cours des dernières années, sur l’autel des nécessités générées par la crise migratoire12, en ignorant de surcroît la Convention de Genève de 1951 qui oblige ses États signataires à accorder le statut de réfugiés aux personnes fuyant la guerre ou les persécutions.

Un accord est pourtant trouvé le 29 novembre 2015, et surtout précisé le 18 mars 2016. Il prévoit le renvoi en Turquie des migrants arrivés dans les îles grecques sans avoir obtenu le droit d’asile, l’octroi d’un appui de près de six milliards d’euros à Ankara et la levée de l’obligation de visa pour les citoyens turcs se rendant dans l’espace Schengen. Il se traduit en outre par l’ouverture de deux nouveaux chapitres du processus d’adhésion : le chapitre 17 (sur la politique économique et monétaire), en décembre 2015, et le chapitre 33 (dispositions financières et budgétaires), en juin 2016. Tandis que les dirigeants turcs qualifient « d’historique » la reprise des ouvertures de chapitres, les dirigeants européens s’emploient surtout à obtenir l’application des renvois de migrants. Celle-ci a pu commencer dès avril 2016, et elle aboutit à un tarissement rapide des mouvements migratoires vers les îles grecques et l’Europe.

Les autres dispositions principales de l’accord s’avèrent, en revanche, plus difficiles à mettre en œuvre. Le versement des financements d’appui à la Turquie doit s’étaler sur plusieurs mois, devant passer par la mobilisation de programmes d’assistance de l’UE. Quant à la levée des visas, elle est devenue le véritable point d’achoppement des nouveaux accords turco-européens. Il faut dire qu’elle ravive une autre négociation difficile ayant mis aux prises Ankara et Bruxelles, quelques années auparavant. Pour contenir des flux migratoires passant par la Turquie, pas encore consécutifs à la crise syrienne mais favorisés par « la politique du zéro problème avec nos voisins »13, l’UE avait conclu avec Ankara, en décembre 2013, un accord de réadmission, prévoyant le renvoi en Turquie de migrants en situation irrégulière. L’une des dispositions de cet accord prévoyait déjà la levée des visas pour les ressortissants turcs. Depuis une jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, la Turquie revendiquait cette dispense de visas déjà accordée aux ressortissants des pays des Balkans occidentaux, non membres de l’UE14. La perspective de l’application rapide de cette disposition après l’accord migratoire du 18 mars 2016 est accueillie par le gouvernement et l’opinion publique turcs, comme un acquis très important, mais elle provoque une levée de boucliers en Europe où l’on rappelle que la Turquie doit auparavant se soumettre à 72 critères de sécurité. C’est l’un d’eux qui est la cause d’un blocage des négociations entre l’UE et la Turquie, en mai 2016, car il requiert que le gouvernement turc réforme sa législation sur le terrorisme pour la rendre compatible avec les principes fondamentaux de l’UE. Arguant de la nécessité de combattre le PKK et Daech, Recep Tayyip Erdoğan rejette cette exigence, et évoque un possible arrêt des réadmissions de migrants, si la levée des visas n’intervient pas dans les délais impartis.

Le futur incertain de la candidature de la Turquie

Les laborieuses négociations turco-européennes qui ont permis finalement de stopper les flux migratoires vers l’Europe, au printemps 2016, ont souvent été décrites comme le résultat du chantage exercé par une Turquie qui aurait abusé de sa position dominante en l’occurrence. Il ne faut pourtant pas oublier aussi que ces négociations résultent d’abord des craintes de l’Europe et notamment de son refus d’accueillir les réfugiés, ce que la Turquie est pour sa part parvenue à faire. En outre si le gouvernement turc est apparu en position de force, beaucoup de paramètres régionaux lui restent finalement défavorables et l’ont probablement incité à ménager au bout du compte sa relation avec l’UE, même si celle-ci n’a pas encore tenu tous ses engagements.

Les printemps arabes et leurs suites ont remis en cause la politique de bon voisinage de l’ex-chef de la diplomatie turque Ahmet Davutoğlu et ses initiatives en direction du monde arabo-musulman ou de la Russie, souvent présentés comme de possibles alternatives à une intégration européenne en panne.

Voisine de deux États en décomposition, l’Irak et la Syrie, la Turquie a dû accueillir près de trois millions de réfugiés. Soumise à de rapides changements de politique intérieure et à la mutation profonde des équilibres internationaux provoqués par de multiples crises et conflits, elle s’est retrouvée isolée et parfois en conflit avec des acteurs majeurs de la zone, comme la Russie, l’Iran, Israël ou l’Égypte.

Cette situation l’a vue revenir inéluctablement vers ses alliés occidentaux, les États-Unis et l’UE. Mais ce retour a été gêné par son implication dans la crise syrienne où son hostilité aux Kurdes du PYD, fortement soutenus par les Occidentaux, a le plus souvent guidé son positionnement.

Fragilisée régionalement la Turquie cherche donc aujourd’hui de nouveaux points d’appui. Cela l’a amenée à se rapprocher, depuis 2015, de l’Arabie Saoudite en soutenant notamment l’intervention contestée de celle-ci au Yémen, à normaliser, en juin 2016, ses relations diplomatiques avec Israël détériorées depuis l’arraisonnement meurtrier du Mavi Marmara en 2010, à restaurer ses liens avec la Russie incertains depuis qu’un S-24 russe avait été abattu par des F-16 turcs, en novembre 2015, sur la frontière turco-syrienne, et enfin à tenter de renouer avec l’Égypte avec laquelle elle a rompu depuis le renversement de Mohamed Morsi, en 2013. Ces efforts de normalisation et de stabilisation visent à redonner une marge de manœuvre diplomatique dans la région à Ankara, mais ils ne remplacent pas le maintien d’une relation privilégiée avec l’OTAN et l’UE, qui malgré tout demeure l’axe central le plus structurant de la politique étrangère turque. Certes, Recep Tayyip Erdoğan continue à reprocher à l’Europe son peu d’enthousiasme à l’égard de la candidature de son pays et à l’accuser d’islamophobie15. Il a même menacé Bruxelles d’organiser un référendum en Turquie sur la pertinence d’une poursuite du processus d’adhésion, après plus de dix ans de vaines négociations16. Cela ne l’a pas conduit pour autant à se réjouir du Brexit, qui éloigne un peu plus la perspective d’une adhésion turque. Le Royaume-Uni était en effet l’un des partisans les plus convaincus de l’intégration européenne de la Turquie, même si son Premier ministre, David Cameron, pendant la campagne du référendum, afin de convaincre les électeurs britanniques de demeurer dans l’UE, n’avait pas hésité à plaider que la candidature d’Ankara avait peu de chances d’aboutir, et à ironiser sur sa possible adhésion en l’an 300017. En tout état de cause, le coup porté à la construction européenne par le départ de Londres, a incité les dirigeants turcs à réaffirmer que le désir de leur pays de devenir membre de l’UE était toujours d’actualité. Il est néanmoins peu probable que cet appel puisse être entendu par une Europe confrontée à la plus grave crise de sa construction, et prioritairement absorbée par la gestion des conséquences politiques, économiques et financières du départ britannique.

L’ouverture du chapitre 33 (dispositions financières et budgétaires) du processus de négociation, le 30 juin 2016, à Bruxelles, a une fois de plus reflété l’avenir incertain de la candidature de la Turquie. Les dirigeants turcs n’ont pas manqué de se réjouir de cet acquis, en rappelant que le chapitre en question était souvent ouvert par des candidats proches de l’adhésion. Mais on peut s’interroger sur le caractère durable de cette relance. Six chapitres du processus sont en effet toujours bloqués par Chypre, et bien que des négociations pour réunifier l’île soient en cours, leur réussite est loin d’être acquise. Concerné au premier chef par l’avenir immédiat de la candidature de la Turquie, parce que son pays présidera l’UE au cours du second sermestre 2016, le ministre slovaque des Affaires étrangères, Miroslav Lajcak, n’a, pour sa part, pas fait preuve de beaucoup d’optimisme, en rappelant que l’UE et la Turquie étaient en désaccord sur l’ordre d’ouverture des chapitres restant à ouvrir18… La candidature d’Ankara semble vouée à l’éternité.

Jean Marcou
Professeur à Sciences Po Grenoble

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  1. Cf. Jean Marcou, « L’éternelle candidature européenne de la Turquie à l’épreuve de la longévité du gouvernement de l’AKP » in Mélanges en l’honneur du Professeur Henri Oberdorff, Paris, LGDJ – Lextenso éditions, 2015, p. 129 à 137.
  2. Cf. Jean-Paul Burdy, La Turquie est-elle européenne ? Paris, Éditions Turquoise, 2005 ; Jean-Paul Burdy et Jean Marcou, La Turquie à l’heure de l’Europe, Grenoble, PUG, 2008.
  3. Cf. dans le numéro en 2005 de la revue Pouvoirs n°115, novembre 2005, consacré à la Turquie, les articles plaidant le pour et le contre : Bruno Etienne, « Pour l’entrée de la Turquie dans l’UE – La vieille Europe malade et le jeune homme turc », p. 129 à 138 ; Sylvie Goulard, « Contre l’entrée de la Turquie dans l’UE – L’Union européenne de nos mérites » p. 139 à 151.
  4. Pendant ses deux premières législatures au pouvoir (2002-2007 et 2007-2011) le gouvernement de l’AKP n’avait cessé de dénoncer la conduite des opérations militaires, dans les départements kurdes du sud-est du pays, par l’état-major, comme l’illustration même de l’incapacité de l’establishment kémaliste à apporter une solution à la question kurde. En décembre 2011, le bombardement sur la frontière turco-irakienne d’une colonne de villageois-contrebandiers kurdes par l’aviation turque, qui les avaient pris pour des rebelles du PKK, fait 34 victimes. Lors des polémiques qui suivent sur la responsabilité de l’état-major, le gouvernement de l’AKP prend pour la première fois le parti de l’armée. Cf. Jean Marcou, « Erdoğan vole au secours du soldat Özel », OVIPOT, 12 janvier 2012 (https://ovipot.hypotheses.org/6924).
  5. Cf. notamment : Jean Marcou, « Les multiples visages du modèle turc », Futuribles n°379, novembre 2011, p. 5 à 22 ; Jean Marcou, « Le modèle turc controversé de l’AKP », Moyen-Orient, n°13, janvier 2012, p. 38 à 43. 
  6. Sur les événements de Gezi, cf. notamment : Bülent Gökay et Ilia Xypolia (edit.), Reflections on Taksim-Gezi Park Protests in Turkey, Keele University Publications, England, 2013 (https://www.keele.ac.uk/journal-globalfaultlines/
    publications/geziReflections.pdf).
  7. Cf. Ariane Bonzon, « Qu’est-ce que la néo-confrérie Gülen, État dans l’État turc, et épine dans le pied d’Erdoğan ? », Slate, 23 décembre 2013.
  8. Ministre des Affaires étrangères de 2009 à 2014, Ahmet Davutoğlu est nommé Premier ministre par Recep Tayyip Erdoğan après son élection à la présidence. En désaccord avec lui à propos de l’établissement d’un régime présidentiel, il démissionne en mai 2016 pour laisser la place à l’ancien ministre des Transports, Binali Yıldırım, un fidèle du chef de l’État.
  9. Turkey’s Progress Report 2015, cf. site de l’UE « Europa » https://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/ 2015/ 20151110_report_turkey.pdf
  10. En novembre 2015, le UNHCR n’avait pu mobiliser que 262 millions de dollars, alors que l’accueil des réfugiés syriens avait déjà coûté, à la Turquie, près de 8 milliards de dollars.
  11. Sur ce thème, cf. aussi l’article de Sinan Ülgen dans la presse américaine, expliquant que la Turquie ne peut devenir le concierge de l’Europe : Sinan Ülgen, « Turkey Can’t Be Europe’s Gatekeeper », New York Times, 1er octobre 2015.
  12. Ariane Bonzon, « Le deal caché de l’accord entre l’UE et la Turquie sur les réfugiés », Slate, 4 avril 2015.
  13. Politique suivie, en particulier avant les printemps arabes, par l’ancien chef de la diplomatie turque, Ahmet Davutoğlu. Elle a consisté à raviver les relations de la Turquie avec son environnement régional et s’est traduite entre autres par une suppression des visas avec de nombreux pays du Moyen-Orient et d’Afrique.
  14. Cf. Jean Marcou, « Accord Turquie-UE sur les migrations et la question des visas : une histoire déjà ancienne », OVIPOT, 3 mai 2016 (https://ovipot.hypotheses.org/14251).
  15. « Turkish President Erdoğan : EU « Islamophobic » towards Turkey », Hürriyet Daily News, 25 juin 2016.
  16. « Turkey could hold UK-style referendum on stalled EU bid: Erdoğan », Hürriyet Daily News, 23 juin 2016.
  17. George Parker, « Turkey unlikely to join EU « until year 3000 », says Cameron », Financial Times, 22 mai 2016.
  18. « Stalled process gains momentum as EU, Turkey open new membership chapter », in Hürriyet Daily News, 30 juin 2016.