Clément Millon, docteur en histoire du droit, s’interroge sur la notion de guerre sanitaire utilisée par Emmanuel Macron lors de son allocution du 16 mars dernier.

« Nous sommes en guerre, en guerre sanitaire certes. Nous ne luttons ni contre une armée, ni contre une autre nation. Mais l’ennemi est là, invisible, insaisissable, qui progresse. Et cela requiert notre mobilisation générale ». Le lundi 16 mars 2020, Emmanuel Macron prend la parole devant les Français, avec un ton grave et solennel. Outre l’ampleur de la situation liée au Covid-19, le président de la République annonce des mesures exceptionnelles pour y répondre. La France découvre le terme de guerre sanitaire, dont la déclaration justifie l’état d’exception nouveau que prévoit ensuite la loi du 23 mars 2020 sur l’état d’urgence sanitaire¹.

Notre propos n’est pas d’évoquer les raisons ni l’opportunité d’une telle déclaration, martiale², mais de nous interroger sur la notion de guerre sanitaire. Cette dernière semble récente : Elle est utilisée par la Chine, dès février 2020, pour désigner la lutte contre ce coronavirus³ dont le monde découvrait progressivement, et stupéfait, les effets locaux. Il allait bientôt connaître la portée mondiale de cette lutte contre la pandémie. Cependant, l’expression de « guerre sanitaire » n’est pas un simple emprunt au premier pays touché par le virus. La trace existe dans des sources plus anciennes, journalistiques, voire politiques, à travers la lutte contre les risques sanitaires causés par le mauvais état au plan vétérinaire et hygiénique à la fin du XIX^e siècle et au début du XX^e siècle. La recherche des origines de l’expression de « guerre sanitaire », déjà légitime en elle-même, permet surtout de se poser quelques questions, à titre de comparaison, sur la gestion d’un état de crise :

De quand date exactement la notion de « guerre sanitaire » ? Contre quoi ce terme appartenant au registre militaire est-il utilisé ? Quelle est la portée de son utilisation : simple formulation martiale justificatrice ou méthode de guerre appliquée à un nouveau domaine ? Dans ce cas, comment, enfin, ladite guerre est-elle menée ?

En effet, au XXI^e siècle, la lutte sanitaire, qui amène à une vraie guerre, passe par trois états successifs, dont le simple relevé apprend beaucoup sur ce que devrait être, ou pourrait être, l’état nouveau de guerre sanitaire que connaît notre pays : de la crise sanitaire à la guerre sanitaire ; la guerre sanitaire, avec ses moyens et ses stratégies ; la fin du conflit, par le passage de la guerre à la paix sanitaire.

De la crise à la guerre sanitaire

L’histoire humaine a connu des épisodes épidémiologiques graves qui ont conduit à la disparition de populations ou à l’affaiblissement durable de civilisations entières. Le choc médical que constitue l’irruption des Espagnols dans le Nouveau Monde en offre un exemple célèbre⁴, ou l’effroyable saignée que constitue la grande peste du XIV^e siècle sont des événements encore en discussion⁵. Ces pandémies constituent des crises sanitaires. Le terme est d’usage assez courant à la fin du XIX^e siècle et au début du XX^e siècle. Il désigne déjà, par exemple, dans la presse, l’épidémie sévissant dans la région de Bône, en Algérie nouvellement investie⁶. Dans le pays, sévit dans ces années-là une épidémie de choléra, anxiogène et célèbre pour avoir emporté Casimir Perier en 1832. Il n’est pas anodin de souligner que la première utilisation de l’expression de « crise sanitaire » émane d’une voix officielle : celle du ministre du Commerce et des Travaux publics, le comte Antoine d’Argout. Ce dernier trouve, alors qu’il réclame des députés une pension pour les participants à la prise de la Bastille qui demeurent en vie, que ces derniers sont en trop petit nombre pour délibérer, « au milieu de la crise sanitaire »⁷. Casimir Perier doit être remplacé le 27 avril, incapable d’assumer ses fonctions et meurt le 16 mai.

La crise sanitaire, telle qu’elle est présentée au cours du XIX^e siècle et dans le courant du XX^e siècle encore, constitue un événement épidémiologique dont les conséquences jouent dans le domaine politique. Cela appelle à une réponse ferme. Dans ce sens, c’est face à une « crise sanitaire » fragilisant la jeune conquête napoléonienne qu’un ensemble de mesures est prévu pour s’occuper des malades ayant contracté des épidémies au Tonkin lors de sa conquête⁸. C’est à ce moment-là que la vaccination s’impose comme solution, localement⁹. Toutefois, il n’est pas question ici de guerre sanitaire et la vaccination ne présente pas encore un caractère généralisé.

En somme, appeler une épidémie « crise sanitaire » est courant aux XIX^e et XX^e siècles. Cependant, l’expression appartient plutôt au langage journalistique et la situation n’amène pas à une réponse systématisée et organisée qui serait alors appelée naturellement « guerre sanitaire ».

Ceci explique que l’expression « guerre sanitaire » soit, elle, beaucoup plus rare. Il est vrai que la guerre suppose une réponse coordonnée et menée par une entité organisée. Il s’en trouve pourtant des traces dès la fin du XIX^e siècle. C’est avec de tels mots qu’est jugée la situation des troupeaux français, causant des ravages dommageable à la production de viande, à l’exportation française et aux conditions sanitaires ainsi qu’à l’alimentation des Français. La loi du 21 juillet 1881 oblige à effectuer une déclaration sur les maladies contagieuses touchant les troupeaux¹⁰. Cependant, il s’agit aussi d’interdire les cochons américains et allemands, suspects de trichinose¹¹. De la crise à la guerre sanitaire, le pas est franchi allègrement, car une réponse officielle est donnée par l’État, qui coordonne les réponses sanitaire, économique, politique à une crise qui touche originellement la santé.

Le terme de « guerre sanitaire » trouve sa première formulation avec Henry Boucher¹², député progressiste des Vosges et futur ministre de l’Économie.

L’expression est utilisée par la suite, mais assez rarement. À la charnière des XIX^e et XX^e siècles, les pays d’Amérique du Sud, touchés par de tels phénomènes, prennent des mesures radicales pour éviter les crises sanitaires. Le Brésil, l’Argentine, l’Uruguay et le Paraguay imposent aux produits qu’ils importent des quarantaines et des mesures « arbitraires et vexatoires qui équivalaient à une véritable guerre sanitaire »¹³. L’expression de guerre sanitaire est utilisée dans le même sens en 1901 à propos de la déclaration obligatoire des cas de maladies contagieuses¹⁴. Il est beaucoup question de ce terme à propos de la déclaration obligatoire de la tuberculose¹⁵.

Les services sanitaires et vétérinaires des armées sont renforcés juste avant 1914. Ainsi, les armées de l’après Grande Guerre connaissent des services appelés parfois de guerre sanitaire¹⁶. C’est une expression largement journalistique, qui fait florès en amenant l’humanité dans une guerre terrible. Elle figure ainsi dans la presse nationale¹⁷. Au-delà de la médecine militaire, des services de l’armée sont chargés du soin des combattants et de lutter contre les risques en matière de santé et d’hygiène. Ils répondent à une organisation posée après 1918¹⁸. En la matière, l’organisation de ces services à l’étranger est particulièrement bien étudiée¹⁹.

Ainsi, la guerre sanitaire trouverait une origine plus lointaine que l’émergence d’un nouveau coronavirus. Cependant, le terme, tel qu’il est utilisé, désigne plutôt des situations de risque pour la santé ou l’hygiène, causées par une maladie. Originellement d’ailleurs, il s’agirait plutôt d’une épizootie que d’une épidémie. Ces phénomènes ne peuvent être appelés guerre que si une réponse cohérente et forte y est appliquée.

Les moyens de la guerre sanitaire

La guerre sanitaire doit se traduire, non pas seulement par une lutte contre la maladie elle-même, mais entraîne des mesures qui mettent en ordre de bataille les services de l’État, tant médicaux qu’administratifs, diplomatiques et, au besoin même, de l’armée, lorsque le besoin de faire appel à elle pour mener la guerre se ressent.

La guerre sanitaire, à propos du traitement des troupeaux destinés à la consommation carnée, est commerciale. Henry Boucher, rapporteur de la loi du 21 juillet 1881 déclare à la chambre : « Le consommateur pauvre […] a payé tous les frais de cette guerre sanitaire », en raison de la hausse des prix des viandes salées, laquelle n’est cependant pas avérée pour ce qui est du porc²⁰. Il donne des chiffres : En 1880, les importations de viandes salées représentent 48 millions de francs les importations « en animaux debout, 21 millions, soit 69 millions au total. Les exportations, respectivement 5,8 millions et 2,044, ce qui s’élève à un total d’à peine plus de 7,8 millions. En 1889, les importations ne représentent plus que 5,7 millions pour la viande salée et 2,4 pour les animaux debout, soit 8,192 millions, tandis que les exportations atteignaient respectivement 4,42 millions et 19, 962, soit au total 24,382 millions. Ces chiffres lui permettent de conclure : « La proportion est renversée […] Tel est le résultat heureux qu’a produit chez nous la prohibition »²¹. La guerre, gagnée, est-elle donc finie ? Elle semble durable, au contraire : « Nous ne voulons pas dissimuler derrière des précautions d’hygiène ou de police intérieure des mesures simplement douanières et qui, dans l’état des relations internationales, seraient exceptionnelles ; mais nous ne pouvons compromettre les résultats si heureusement acquis en abandonnant nos agriculteurs avec une protection insuffisante »²².

Ce type de « guerre sanitaire » en cause une autre, commerciale, qui favorise les établissements nationaux par rapport à ceux établis à l’étranger se rencontre dans les autres cas de conflits qui sont ainsi qualifiés. Il en est ainsi de la « guerre sanitaire » entre le Brésil, l’Argentine, l’Uruguay et le Paraguay, déjà évoquée. Quels sont les moyens employés pour mener ce conflit ? Il s’agit de mesures d’interdiction des importations et de limitations des échanges et circulation entre ces pays. Il faut attendre une convention signée le 12 juin 1904 à Rio-de-Janeiro pour que soient supprimées ces mesures et donc facilitées les relations commerciales²³. Les conditions sanitaires servent largement de prétexte à une guerre commerciale.

La crise sanitaire amène à tenter des expérimentations nées de la pratique antérieure, afin de trouver le plus rapidement possible des traitements à des maladies connues pour être des pandémies mondiales²⁴. Le docteur Maillot, opérant ainsi en Algérie dans les années 1830, « rapproch[e] ce qu’il vo[i]t à Bône de ce qu’il avait déjà vu en Corse et à Alger, il échafaude la théorie des fièvres intermittentes qu’il traite au sulfate de quinine à haute dose »²⁵. La réponse médicale peut naître de la pratique et de l’expérience de la maladie. Il manque, dans les expériences rapportées ici, une cohérence et un plan de bataille global pour que le terme de « guerre sanitaire » soit vraiment adapté. Il apparaît également que les moyens manquent ; personne ne se prépare à l’éventualité d’une pandémie au point de pouvoir déclencher une guerre dès la crise survenue. Par exemple, le réseau hospitalier des petites villes est insuffisant pour s’opposer aux épidémies²⁶.

Faute d’être spécialiste des aspects médicaux, nous n’évoquerons pas la question de la recherche de remèdes, qui provoque des débats, par le passé comme des querelles contemporaines, opposant parfois la recherche à l’expérimentation. Le temps de la guerre, sanitaire comme dans un autre domaine, ne laisse guère de temps à la recherche fondamentale. Force est de constater que des mesures d’urgence ont été prises à la charnière des XIX^e et XX^e siècles, au moment de la première utilisation du terme de « guerre sanitaire », dans l’urgence, pour provoquer une riposte tactique, ou défensive. Lorsque la peste, au XVIII^e siècle, touche Arles et Alès, après Marseille, la ville de Nîmes y échappe par des mesures de protection et d’isolement²⁷.

À défaut de trouver un remède ou à établir un plan de bataille contre la maladie, il faut conjurer son étendue par des mesures d’isolement, dont les instigateurs ne reprennent que rarement, cependant, la martiale formulation de « guerre sanitaire » à leur compte. Il semble qu’elle ne convienne guère, en effet, à un vocabulaire guerrier : il s’agit de contenir l’ennemi sans lui porter de coup mais en attendant son épuisement. Drôle de guerre, en effet, que cette méthode qui s’apparente davantage à l’exil pratiqué en matière politique et judiciaire et aux techniques les plus reculées de mise à l’écart des personnes et populations touchées par les épidémies. Chaque ville possède sa maladrerie, chaque région a sa léproserie, à l’écart des lieux d’habitation, chaque port a son lieu de mise en quarantaine. L’idée d’une généralisation du confinement des malades de la lèpre, par exemple, s’est longtemps largement imposée²⁸. Elle est désormais remise en cause : la quarantaine n’est pas la seule et unique réponse apportée²⁹. Quoiqu’il en soit, la science nouvelle du XIX^e siècle, fière de vaincre les obscurantismes anciens, ne se marie guère avec cette technique ancestrale de défiance de l’autre et de proscription, souvent sans preuve rationnelle d’atteinte.

Elle ne peut se contenter de proposer, comme moyen de guerre sanitaire, le simple isolement. C’est ce qui explique probablement que l’expression de « guerre sanitaire » soit peu utilisée.

Il reste que dans ce cas, la mise à l’écart est un moyen largement utilisé pour écarter l’extension de la maladie, à la fin du XIX^e siècle et au début du XX^e siècle.

Ce qui est communément appelé confinement, est alors pratiqué depuis bien longtemps au titre de quarantaine imposée aux biens et personnes touchées, qu’elles viennent de l’étranger ou pas. Une des situations passée offre une expérience particulièrement enrichissante : il s’agit du traitement des maladies dans les territoires d’outre-mer qui, comme escales et lieux proches de pays durement touchés par les épidémies et épizooties, sont aux premières lignes des combats sanitaires. Ainsi, en Nouvelle-Calédonie, un lazaret est aménagé sur l’îlot Freycinet, comme lieu de quarantaine. Il sert lors des épidémies de peste, sévissant à Nouméa en 1899-1900 et 1902-1903³⁰. La différence tient peut-être dans le caractère volontaire, quoique réprimé en cas de désobéissance, du confinement imposé³¹.

Désormais, ce n’est pas une ville, une contrée ou un port qui met en quarantaine, mais des pays tout entiers, voire une grande partie de l’humanité. Dès le 30 mars 2020, plus de 50 pays entiers sont confinés³². La question est de savoir quand la guerre prend fin.

De la guerre à la paix sanitaire

L’état d’urgence vécu finit vraiment lors du passage de l’état de guerre sanitaire à l’état de paix sanitaire. Dans ce contexte, il n’est pas inintéressant de souligner l’origine de cette dernière expression, finalement plus courante que celle de guerre sanitaire.

Louis Guilaine, journaliste spécialisé dans l’analyse des pays d’Amérique latine écrit à propos du règlement de la crise sanitaire entre le Brésil, le Paraguay, l’Uruguay et l’Argentine en 1904 : « Cette guerre sanitaire va faire place à la paix sanitaire »³³. Pour lui, ce sont de simples mesures d’hygiène, qui n’étaient pas conçues originellement pour instaurer l’effet qu’elles ont eu : jouer sur la concurrence commerciale, mais qui, ajoute-t-il, « avec toutes leurs tracasseries et leurs vexations », entraîne des effets délétères sur les relations entre les pays. Il écrit : « On ne se doute pas des effets déplorables que les quarantaines, les formalités de l’hygiène dans les ports […] ont eus »³⁴.

L’état de guerre sanitaire répond à la rupture d’un autre état : la paix sanitaire, qui doit être rétablie à la fin de la guerre.

C’est finalement dans le cadre de cette dichotomie que s’installe une politique sanitaire en France. Il s’agit de prévoir, en période normale, les conditions qui permettent d’empêcher une catastrophe sanitaire de se produire. C’est ainsi que la fin de la guerre sanitaire est envisagée, en 1900, en Nouvelle-Calédonie : « En ce qui touche les dépenses de fonctionnement du Lazaret, de deux choses l’une : lorsque nous serons en état de paix sanitaire, c’est-à-dire si nous ne recevons aucun navire contaminé, nous aurons peu de choses à dépenser pour l’entretien de la quarantaine. Lorsque, au contraire, nous serons en état de guerre sanitaire, nous serons heureux d’être bien outillés ; et cette meilleure organisation nous permettra de mieux faire en dépensant plutôt moins que dans la dernière quarantaine. »³⁵

Le jour où la guerre sanitaire aura cessé, par une victoire totale, espérons-le, il sera mis fin à l’état de guerre, mais il faudra, espérons-le, comme par le passé, établir une paix sanitaire car, comme le précisaient les derniers mots de la circulaire du 20 février 1908, visant à la lutte contre le choléra venu de Russie : « qui veut la paix sanitaire doit préparer la défense contre le mal »³⁶. Le passage de la guerre sanitaire à la paix exige donc des mesures de préparation de la prochaine guerre, autant qu’une fin de la pandémie elle-même ou du danger qu’elle représente.

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L’expression de « guerre sanitaire » n’est pas tout à fait neuve. Si elle est utilisée de façon dispersée, il n’en demeure pas moins qu’elle n’est pas une création de toute pièce ou une importation. Elle emprunte certes au vocabulaire guerrier pour mieux asseoir la légitimé de l’état nouveau qu’elle justifie : l’état d’urgence sanitaire, mais ce sont ses adversaires, surtout, qui continuent d’en employer les termes. Conscients de la difficulté de mettre en œuvre des moyens adaptés, nos gouvernants après être passés de la crise à la guerre sanitaire, cessent d’utiliser, pour le moment, la formule. Gageons qu’elle trouve une actualité nouvelle lorsqu’ils estimeront l’avoir gagnée. À l’instar de la guerre des Gaules, une opération jugée parfois mineure ou contestée trouvera alors une justification aux yeux de son déclencheur.

En outre, il y a sans doute un autre projet à travers le déclenchement de la « guerre sanitaire » : montrer que seule une réponse globale peut entraver un phénomène mondial.

Or, cette idée n’est pas non plus sans précédent. Dès l’origine de son utilisation au XX^e siècle, certains caressent ainsi l’idée d’une paix sanitaire mondiale, qui serait organisée pour lutter contre la fièvre jaune transmise par les moustiques : « Heureux les peuples possédant des richesses, qui savent en faire bon usage pour amener la première des paix des peuples, la paix sanitaire ! »³⁷

C’est un rêve lointain qui n’a pas trouvé de réalisation majeure au début du XX^e siècle. Il reste qu’en 2020, nous sommes passés d’une expression inhabituelle pour ne pas dire inédite, à un état nouveau, inscrit dans la loi, puis à une réalité quotidienne qui trouve son expression dans le langage courant : la guerre sanitaire. Pas encore achevée ; elle relève déjà partie de notre quotidien. Récente mais pas inédite, elle appartient désormais à notre histoire.

Clément Millon
Docteur en histoire du droit

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