Pour la Revue Politique et Parlementaire, Thomas Flichy de La Neuville revient sur l’histoire, l’essor et les acteurs de la diplomatie bicéphale.

L’art de la diplomatie est fondé sur l’ambigüité¹. Or, la politique étrangère a rarement pour interprète un seul et même acteur. Le duo est infiniment plus efficace. Ainsi, une voix officielle peut recueillir les honneurs dus à la fonction, tandis qu’une voix officieuse sonne en contrepoint². La basse qui demeure masquée commande, tandis que la diplomatie officielle se charge de l’ornementation, avec le privilège de l’improvisation et du retard passager³. Ainsi, en lieu et place d’un seul et même personnage impénétrable et ambivalent, chargé de la négociation au sommet, avons-nous vu s’épanouir une action diplomatique duale, mi-officielle, mi-souterraine. Le bicéphalisme s’est révélé une nécessité. Il a donné naissance à une diplomatie diaphane vecteur d’irénisme.

D’un point de vue historique, la France du premier XVIII^e siècle s’est révélée l’un des premiers laboratoires du bicéphalisme diplomatique.

Plus souple et plus réactive, la diplomatie secrète a permis de contourner les blocages des appareils bureaucratiques. Elle s’est appuyée sur des acteurs cherchant parfois à confisquer l’action diplomatique à leur profit. Ceci explique les protestations sonores de la diplomatie officielle, dépossédée de son monopole et agitant le spectre de la schizoïdie diplomatique afin de rentrer dans ses libertés et privilèges.

Aux origines de la diplomatie bicéphale

L’existence d’une diplomatie clandestine ne peut être datable, car celle-ci est inhérente à la politique étrangère⁴. En revanche, la naissance d’un État bureaucratique et cloisonné favorise l’émergence d’une diplomatie parallèle. La stratégie de cabinet, instituée à compter de 1674, permet par exemple à Louvois de pratiquer une diplomatie secrète sur ordre du Roi⁵. Un demi-siècle plus tard (1722) nait le secret du Roi, service encadrant la diplomatie parallèle. Celui-ci mise alors sur l’Autriche et la Russie, alors que la France se déclare officiellement en faveur de la Prusse et de l’Angleterre.

 « Le nouveau ministre de France à Saint-Pétersbourg, le chevalier Douglas son secrétaire, et le chevalier d’Éon, étaient des agents de la diplomatie confidentielle du Roi. C’est en cette qualité qu’avec des déguisements, ils avaient fait l’un et l’autre l’hiver précédent un voyage à Pétersbourg sous prétexte d’acheter des fourrures, pour s’informer de l’état de la puissance russe […]. Ils avaient convenu d’un certain nombre de mots de passe pour correspondre par la poste sans craindre les indiscrétions Ainsi le renard noir désignait le ministre d’Angleterre, la phrase le renard se vend cher signifiait que le crédit anglais était dominant »⁶ […]. « Ainsi deux représentants de la diplomatie secrète étaient lancés à 1 000 lieues de France, sur deux théâtres rapprochés et très intimement liés l’un à l’autre, pour y travailler en sens directement contraire, celui-ci excitant les passions antirusses, celui-là ne cherchant qu’à plaire à la souveraine de la Russie, celui-ci dressant la mine et celui-là la contre-mine. »⁷

Pour Albert de Broglie, Louis XV déguise le meilleur de sa politique. Mettant en miroir la diplomatie officielle et officieuse, l’historien note : « D’un côté régneront presque sans partage la légèreté et l’imprévoyance, de l’autre de sages inconnus feront entendre tout bas un langage sévère qui devance le jugement de la postérité. Une frivolité licencieuse s’étale sur le devant de la scène, le bon sens, la moralité et le patriotisme paraîtront souvent réfugiés dans les coulisses »⁸.

Au cours du XVIII^e siècle, les usages conjugués de la diplomatie officielle et officieuse, se perfectionnent.

Un diplomate comme Guillaume Bonnecarère (1754-1825) appartient par exemple aux agents qui effectuent des missions de diplomatie secrète au Pays-Bas et en Allemagne. En 1786, le système de la tenaille diplomatique – dotée d’une pince apparente et d’une pince invisible – s’est perfectionné. Il répond en effet aux nécessités du temps.

Comment expliquer l’essor de la diplomatie parallèle ?

La raison principale de l’essor d’une diplomatie secrète est la lourdeur de l’appareil d’État. À la fin du XIX^e siècle, par exemple, la diplomatie prussienne se présente comme une bureaucratie très hiérarchisée. « Elle constitue la chasse gardée de l’aristocratie terrienne prussienne, même si, avec les années, la bourgeoisie et les non-prussiens peuvent y accéder. Ce milieu hiérarchique fermé et rigide – en proie aux critiques de l’opinion publique – suscite des tentations pour organiser une diplomatie parallèle »⁹. La même tentation surgit au cours de la Guerre froide, au moment où les bureaucraties diplomatiques se figent dans un face à face stérile¹⁰. La diplomatie officieuse permet également d’avoir recours à des actions de déstabilisation inavouables. Ainsi, « parallèlement à leur usage stratégique des turbulences afghanes, certains cercles de l’appareil d’État pakistanais ont mis sur pied une autre diplomatie du désordre destinée à instrumentaliser les conflits identitaires indiens. Cette diplomatie du désordre est aussi une diplomatie parallèle, qui signifie le dépassement des relations diplomatiques traditionnelles par l’intégration des acteurs et des instruments internationalement non reconnus dans la conduite de la politique étrangère. Elle est prise en charge par les services de renseignement de l’armée pakistanaise, notamment par l’ISI, qui s’appuie sur les groupes armés sikhs puis cachemiris et assamais, pour affaiblir politiquement et économiquement l’Inde. Conduite par des acteurs étatiques agissant dans le plus grand secret et disposant d’une large autonomie dans la poursuite de leurs objectifs, cette diplomatie parallèle intègre progressivement des acteurs non étatiques étrangers à la conduite de la politique étrangère pakistanaise »¹¹. L’emploi de la diplomatie officieuse s’avère particulièrement utile pendant la phase de pré-négociation¹². C’est alors que des acteurs extrêmement variés sont sollicités.

Lorsque les acteurs de la diplomatie secrète entrent en scène

La façon la plus simple pour le chef d’État de mettre en action sa diplomatie secrète, consiste à choisir ses agents au sein même du système diplomatique. C’est ainsi que l’Empereur Ferdinand I^er attache à sa personne Michel Cernovic, agent secret impérial engagé comme interprète du Baile de Venise. « Ce dernier réussit, grâce à son rayonnement personnel et ses dons linguistiques, à s’attirer les bonnes grâces des vizirs tout en mettant sur pied un réseau d’espionnage et une liaison régulière avec Vienne par Raguse ou Cattaro. À côté des négociations officielles de son ambassadeur, l’Empereur mène ainsi une diplomatie parallèle fondée sur les sondages discrets et les contacts directs avec les personnages influents de l’Empire Ottoman, sans l’intermédiaire des drogmans de la Porte. »¹³ C’est également en s’appuyant sur quelques agents que le roi Charles I^er d’Angleterre devient l’infatigable promoteur d’une solidarité politique entre États protestants. En un temps d’indécision et de pusillanimité de la diplomatie anglaise, sa diplomatie parallèle aboutit à des résultats concrets¹⁴. Dans ces actions, les épouses sont parfois mises à contribution¹⁵. Cependant, les chefs d’État préfèrent trouver des auxiliaires plus diligents.

Les premiers sont tirés de l’appareil militaire d’où émergent parfois quelques diplomates¹⁶.

C’est ainsi que, en 1917, quelques officiers du 2^e bureau de l’État-Major des Armées se risquent au jeu de la diplomatie parallèle avec l’Autriche. Cette pratique se généralise aux États-Unis où le Pentagone pratique une diplomatie parallèle pouvant aller à l’encontre de la volonté des présidents américains¹⁷. Ainsi, « la gestion de l’Irak dans la phase de retrait des forces américaines reste dominée par le Pentagone : la gigantesque ambassade américaine de Bagdad reste en marge et le Pentagone demeure très présent dans les discussions avec les dirigeants irakiens sur la présence résiduelle de forces américaines, dont le retrait complet était prévu pour décembre 2011. »¹⁸ 

Les chefs d’État peuvent également s’appuyer sur une diplomatie universitaire de contrepoint afin d’agir à distance¹⁹.

En France, l’âge d’or de la diplomatie universitaire est celui des années 1880 au cours desquelles universités et Grandes écoles françaises s’internationalisent²⁰. Au-delà de ces acteurs traditionnels, les cercles de pensée²¹, communautés religieuses²² et agences humanitaires²³ s’essaient parfois avec succès à la diplomatie secrète, mais de façon incontrôlée, au grand dam de la diplomatie d’État.

Les protestations de la diplomatie officielle

L’appareil diplomatique officiel ne peut que protester contre l’existence d’une diplomatie officieuse, rangée sous l’étiquette des pathologies diplomatiques²⁴. C’est ainsi qu’un forum sur le métier de diplomate condamnait en 1986 l’amateurisme de la trompeuse diplomatie parallèle²⁵. Pour se prémunir de toute concurrence, la bureaucratie diplomatique s’appuie sur des serviteurs humbles et discrets. Ainsi, « le poste de premier commis des affaires étrangères était dans notre ancienne organisation diplomatique un emploi à la fois très obscur et très important. Largement rétribué, il avait été calculé pour suffire aux vœux d’une suite d’hommes de mérite inconnus, appelés à tout diriger sans jamais paraître, à tenir en main la clé de tous les secrets d’État sans que leur naissance et la nature de leurs services leur permissent d’aspirer, même par le plus lointain espoir, à l’éclat du premier rang. Supérieurs des ambassadeurs, dont ils dictaient les instructions et contrôlaient toutes les démarches, survivant à la rapide succession des ministres, échappant par leur humilité même au caprice des destitutions dépositaires de toutes les traditions, les premiers vraiment pendant des siècles, du fond de leur cabinet, fixe et principal, bien qu’inaperçu, de toute notre politique extérieure. »²⁶La diplomatie d’État a également recours à des agents de l’ombre :

 « Entre 1702 et 1793, onze hommes occupèrent la fonction d’agent général de la Marine et du Commerce de France à Madrid. Agissant sans statut officiel, ces envoyés du secrétaire d’État de la Marine étaient la pièce maîtresse d’un réseau d’information français en Espagne. Créés après l’avènement du Bourbon Philippe V au trône d’Espagne, ces experts, clé de voûte du réseau consulaire français dans la Péninsule, mirent leur compétence économique au service d’un rapprochement commercial entre les deux monarchies. Par leur action, leur surface sociale, leur connaissance de l’Espagne et leurs discours, ces intermédiaires s’appropriaient une fonction aux contours obscurs. Hommes de l’ombre sous les ordres de l’ambassadeur français, ils acquirent une dimension qui en fit les véritables artisans d’une diplomatie commerciale franco-espagnole au XVIII^e siècle. »²⁷

Il n’est pas rare que la diplomatie officielle sape les initiatives de la diplomatie parallèle.

Ainsi, par exemple, un diplomate amateur britannique – James Lonsdale-Bryans – avait tenté de mettre un terme à la Seconde Guerre mondiale en proposant à l’Allemagne nationale socialiste de prendre le contrôle de l’Europe à condition que l’Empire britannique contrôlât le reste du monde. Le Foreign Office, au courant des intentions de Lonsdale-Bryans, en prit ombrage en agitant le spectre de la naissance d’un bicéphalisme suicidaire.

Le bicéphalisme officiel comme menace

Si le dédoublement diplomatique conditionne l’efficacité des pourparlers, celui-ci perd toute efficacité s’il est révélé au grand jour. S’il veut œuvrer en secret, le véritable agent diplomatique doit, en effet, demeurer masqué, laissant à son sosie officiel l’agrément des apparences. Il arrive pourtant qu’un bicéphalisme officiel se fasse jour. Ce dernier peut naître lorsque le pouvoir central est contesté. Au début du XVII^e siècle, par exemple, certains gouverneurs ou lieutenants de provinces frontalières mènent une véritable diplomatie parallèle, avec des conséquences militaires et géopolitiques non négligeables. Un cas a récemment été étudié : dans les années 1610, le duc de Lesdiguières, lieutenant-général du roi en Dauphiné, se fait l’artisan d’un rapprochement franco-savoyard auquel la régente Marie de Médicis n’est pas favorable. Il prend des initiatives pour fournir un secours militaire à Charles-Emmanuel de Savoie contre les autorités espagnoles du Milanais, mettant la monarchie française devant le fait accompli²⁸. À l’heure actuelle un État fédéré comme le Québec, dispose de son propre appareil diplomatique. De la même façon, certains États fédérés américain ont développé une diplomatie parallèle avec d’autres États fédérés dans le monde afin de refuser la position du gouvernement central sur la question des changements climatiques²⁹.

Le bicéphalisme officiel peut également surgir lorsque deux autorités au sommet de l’État se disputent la politique étrangère.

Entre novembre et décembre 1867, les deux grandes figures du gouvernement belge, Charles Rogier et Walthère Frère-Orban, s’opposent pour le pouvoir, provoquant la dislocation du cabinet libéral. Ce différend entre Frère-Orban et Rogier a vraisemblablement pour origine la découverte par ce dernier d’une véritable diplomatie officieuse construite – à son insu et à ses dépens – par son collègue et néanmoins rival. Plus tard, en France, la période de la cohabitation entre François Mitterrand et Jacques Chirac fut marquée par une lutte de pouvoir afin de s’emparer de la diplomatie. Le chef de l’État déclara alors : « S’il y avait confiscation de la politique extérieure par le gouvernement, ce serait un coup d’État. »³⁰ Toujours est-il que dans certains secteurs « une diplomatie double, concurrente, s’est installée, entraînant un énorme gaspillage d’énergie. Les deux ont passé un temps considérable à se cacher des informations ou à tenter de compléter celles qui leur échappaient. La diplomatie française a perdu de sa liberté d’initiative et de son imagination. Elle s’est investie dans la communication, dans des opérations valorisantes pour l’image de chacun des deux grands protagonistes. »³¹ En Afrique, le bicéphalisme diplomatique officiel émerge également : dans le Zaïre de Mobutu³², en Tunisie en 2014 ou en Algérie de mai 2015 à mai 2017³³. Dans chacun de ces cas, la politique étrangère fut affaiblie par la compétition diplomatique au sommet.

Conclusion

Ainsi, c’est en laissant les professionnels simuler et les amateurs opérer que la tenaille diplomatique se saisit efficacement de son objet. En temps habituel, l’écart de positionnement entre le chef de l’État et son propre ministre des Affaires étrangères reste inaperçu. Cependant, pour une oreille attentive, certains signaux faibles sont perceptibles à des intervalles réguliers. Entre ces deux têtes, en effet, le partage des informations n’est pas complet. Quant aux protestations d’usage à l’encontre du bicéphalisme diplomatique, elles ont pour finalité de ramener les regards à la beauté illusoire d’un ordre diplomatique apparent³⁴.

Thomas Flichy de La Neuville
Habilité à diriger des recherches en histoire, Professeur à l’Académie diplomatique de Vienne
Titulaire de la chaire de géopolitique de Rennes School of Business

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