Bien qu’il ne soit pas explicitement prévu par la Constitution, le pouvoir d’enquête du Congrès est devenu l’un des principaux instruments de contrôle de la vie publique américaine. Fondements, limites, moyens d’action et enjeux politiques : cet article éclaire les ressorts d’une prérogative essentielle du pouvoir législatif, aujourd’hui mise à l’épreuve par la polarisation croissante de la vie politique aux États-Unis.

Nulle mention dans la Constitution des États-Unis du pouvoir d’enquête du Congrès, auquel l’Article I confère toutefois « tous les pouvoirs législatifs »¹. Pourtant, dès les premières années de la République américaine, les deux chambres ont revendiqué un droit à obtenir de la branche exécutive et des personnes privées des informations pour mettre en œuvre leurs responsabilités constitutionnelles². Ainsi, en 1790, la Chambre des représentants débattait de l’opportunité d’enquêter elle-même sur Robert Morris, Superintendant aux Finances sous les Articles de la Confédération, plutôt que de laisser cette tâche au président des États-Unis. Madison défendit à cette occasion la compétence du Congrès, affirmant qu’il « devrait disposer des informations les plus complètes possibles afin de rendre justice au pays et aux agents publics »³. En 1792, la question de l’autorité compétente, président ou Congrès, fut définitivement tranchée : la Chambre des représentants approuva la constitution d’une commission chargée d’enquêter sur les pertes militaires subies par le major général Arthur St. Clair lors de sa campagne contre des Amérindiens dans l’Ohio⁴, et le président George Washington accepta de fournir les documents sollicités et encouragea même St. Clair à témoigner. Depuis, il est admis que chacune des deux chambres du Congrès a le pouvoir de procéder à des enquêtes.

En pratique, l’enquête est généralement menée par une commission ou une sous-commission, qui agit sur délégation de la chambre. À la différence de la France, il s’agit la plupart du temps d’une commission ou d’une sous-commission permanente, qui mène une enquête dans son domaine de compétence. Néanmoins, une commission peut aussi être spécialement constituée à cet effet par une résolution de la chambre concernée. Dans tous les cas, il faudra recueillir l’accord d’au moins quelques-uns des membres du parti majoritaire, et l’initiative devra donc faire l’objet d’un soutien bipartisan⁵. Par exemple, les membres démocrates de la Chambre des représentants ont tenté à plusieurs reprises de provoquer des enquêtes du 119e congrès sans toutefois y parvenir car la majorité républicaine s’y oppose et élude même la discussion⁶. Il peut aussi arriver que des membres des deux chambres travaillent conjointement dans le cadre de commissions bicamérales ou de collaborations ad hoc⁷. En outre, le Congrès a conféré des pouvoirs d’enquête à des entités qui n’en font pas formellement partie, par exemple le Government Accountability Office, compétent pour contrôler l’action de la branche exécutive⁸. Enfin, et même si cela a un temps été contesté par l’administration de Donald Trump, les membres individuels du Congrès détiennent également un pouvoir d’enquête, bien qu’ils ne puissent imposer unilatéralement l’exécution de leurs demandes⁹.

Les enquêtes du Congrès peuvent viser la branche exécutive, des personnes privées ou même des membres du Congrès que l’on soupçonne de manquements à la déontologie. Ces différentes hypothèses n’emportent toutefois pas des enjeux identiques. En particulier, les enquêtes dirigées contre l’administration peuvent se heurter aux exigences découlant du principe de séparation des pouvoirs. Par ailleurs, lors de ses enquêtes, le Congrès s’appuie généralement sur deux sources d’information : les documents et les témoignages recueillis lors d’auditions. Les documents peuvent être soit des pièces préexistantes à la demande du Congrès (registres, courriels, lettres ou notes), soit des documents élaborés spécifiquement en réponse à cette demande (rapports). Il existe également plusieurs modalités d’auditions : les auditions publiques, les dépositions sous serment, les entretiens retranscrits et d’autres échanges plus informels.

L’ÉTENDUE DU POUVOIR D’ENQUÊTE

L’origine historique du pouvoir d’enquête du Congrès des États-Unis peut vraisemblablement être trouvée dans les pouvoirs du Parlement britannique, dont William Pitt l’Ancien disait en 1742 : « Nous sommes le Grand Organe d’enquête de la Nation ». Toutefois, les pouvoirs d’enquête des chambres du Congrès ont été rapidement distingués de ceux du Parlement britannique et fondés dans la Constitution de 1787. Ainsi, lors des débats relatifs à la constitution d’une commission chargée d’enquêter sur l’échec de l’expédition militaire du major général Arthur St. Clair, la Chambre des représentants conclut que, pour exercer ses pouvoirs législatifs, le Congrès devait détenir, en vertu de la necessary and proper clause de la Constitution, le pouvoir de mener des enquêtes¹⁰. Il s’agit donc d’un « pouvoir impliqué » par la Constitution (implied authority). Le président Washington, en communiquant les documents demandés, accepte également la compétence du Congrès. La Cour suprême a enfin confirmé l’existence d’un tel pouvoir, affirmant que « [l]e pouvoir du Congrès de mener des enquêtes est inhérent au processus législatif »¹¹.

Ce pouvoir d’enquête est vaste. La Cour suprême précise ainsi qu’il « englobe les investigations relatives à l’application des lois existantes, ainsi qu’aux projets de loi ou aux mesures législatives qui pourraient s’avérer nécessaires. Il comprend également l’examen des dysfonctionnements [du] système social, économique ou politique afin de permettre au Congrès d’y remédier. Enfin, il couvre les enquêtes portant sur les administrations du gouvernement fédéral dans le but de mettre au jour la corruption, l’inefficacité ou le gaspillage des ressources publiques »¹². Dans une autre affaire, une majorité de juges explique : « Le pouvoir d’enquête a été exercé par le Congrès tout au long de [l’]histoire [des États-Unis], dans tous les domaines d’intérêt national dans lesquels le Congrès peut légiférer ou, après un examen approfondi, décider de s’abstenir de légiférer. Ce pouvoir a également été utilisé pour déterminer les crédits à allouer sur les fonds publics ou pour décider de ne pas en allouer. En somme, la portée du pouvoir d’enquête est aussi profonde et vaste que le pouvoir de légiférer et d’autoriser des dépenses publiques qui est conféré au Congrès par la Constitution »¹³.

Mais ce pouvoir d’enquête n’est pas pour autant illimité. Premièrement, le Congrès ne peut pas poursuivre n’importe quel objectif, l’enquête devant être en lien avec une fonction de la branche législative¹⁴. La Cour suprême a ainsi déclaré : « Il n’existe aucun pouvoir général permettant de révéler les affaires privées des individus sans justification liée aux fonctions du Congrès. […] Le Congrès n’est pas non plus un organe chargé de l’application de la loi ni une instance de jugement. Ces fonctions relèvent des pouvoirs exécutif et judiciaire. Aucune enquête ne constitue une fin en soi ; elle doit être liée à une mission légitime du Congrès et contribuer à son accomplissement. Les enquêtes menées uniquement dans le but de servir l’ambition personnelle de ceux qui les conduisent ou de « punir » les personnes visées sont injustifiables »¹⁵. En revanche, à la différence de la France, il est tout à fait possible que les mêmes faits donnent lieu à plusieurs procédures parallèles : par exemple, une enquête du Congrès et une procédure contentieuse, au civil ou au pénal¹⁶. Deuxièmement, en vertu du privilège de l’Exécutif, le Président peut refuser de communiquer certaines informations au Congrès pour protéger les secrets militaires ou diplomatiques¹⁷. Cette idée de privilège de l’Exécutif est apparue dès 1792 quand George Washington prétendit qu’un président pût, pour des raisons de sécurité, garder des documents confidentiels¹⁸. La Cour suprême en a ensuite reconnu l’existence et le fondement constitutionnel¹⁹. Troisièmement, d’autres limites trouvent leur fondement dans les droits et privilèges garantis par la Constitution. Apparues au milieu du XXe siècle, elles résultent à la fois des transformations induites par la diffusion publique des auditions de témoins grâce à l’essor de la radio puis de la télévision, et de la réprobation suscitée par le maccarthysme, ainsi que par les pratiques de la Commission des activités antiaméricaines²⁰. La Cour suprême confirme alors que les protections consacrées par le Bill of Rights et en particulier par le Premier (liberté d’expression), Quatrième (protection contre les fouilles et saisies déraisonnables) et Cinquième (droit de ne pas s’auto-incriminer) Amendements s’appliquent aux enquêtes du Congrès²¹. Quatrièmement, l’enquête doit être menée conformément aux règlements de la chambre et de la commission concernée. Cette dernière ne peut mener des enquêtes que dans son domaine de compétence, défini dans le règlement de la chambre s’il s’agit d’une commission permanente, ou dans la résolution qui l’autorise s’il est question d’une commission spéciale. Enfin, l’enquête d’une sous-commission nécessite l’autorisation de la commission de rattachement.

LES MODALITÉS D’EXERCICE DU POUVOIR D’ENQUÊTE

Le Congrès dispose d’une variété de pouvoirs particuliers lui permettant de recueillir des informations²². Le droit fédéral confère ainsi aux membres des commissions le pouvoir de faire témoigner sous serment²³. Un témoin assermenté qui se rend coupable de faux témoignage peut être poursuivi pour parjure²⁴. Mais, même en l’absence de serment, un faux témoignage devant une commission du Congrès est susceptible de constituer une infraction pénale²⁵. Le Congrès peut également obtenir d’une cour de justice l’octroi d’une immunité, si bien que les informations communiquées au Congrès par un témoin ne pourront pas être utilisées contre lui lors de poursuites pénales ultérieures²⁶. Certaines lois confèrent également aux membres du Congrès des pouvoirs particuliers dans certaines hypothèses spécifiques : ainsi d’une loi reconnaissant à certains membres du parti minoritaire le droit d’obtenir des documents de l’Exécutif²⁷ ou une autre autorisant les membres du Congrès à visiter les centres de rétention administrative²⁸. Les pouvoirs les plus marquants du Congrès tiennent toutefois à sa capacité de forcer la transmission d’informations en délivrant des assignations (subpoenas) et en engageant des procédures d’outrage au Congrès (contempt) à l’encontre des témoins récalcitrants. Si ces pouvoirs sont souvent au cœur des enquêtes les plus médiatisées, leur mise en œuvre reste relativement rare en pratique, la transmission volontaire des informations demeurant la règle.

Comme pour le pouvoir d’enquête, la Cour suprême a jugé que le pouvoir de délivrer des assignations (subpoena) permettant de forcer la communication d’un document ou la comparution d’un témoin était inhérent aux pouvoirs législatifs du Congrès²⁹. Bien que le pouvoir de délivrer des assignations appartienne aux chambres du Congrès, celles-ci en ont délégué l’exercice à leurs commissions³⁰. Celles-ci disposent ensuite d’une large autonomie pour établir les règles applicables. Généralement, une assignation doit être autorisée par un vote en commission, si bien qu’elle doit recevoir le soutien d’au moins quelques membres du parti majoritaire. Par exemple, le 23 juillet 2025, Summer Lee, membre démocrate de la Chambre des représentants a obtenu, avec l’appui de plusieurs Républicains et malgré l’opposition du président de la sous-commission chargée de l’application du droit fédéral, une assignation enjoignant à Pam Bondi de rendre public l’intégralité du dossier du ministère de la Justice relatif à Jeffrey Epstein³¹. Si le vote est positif, le président de la commission ou un membre désigné doit signer et délivrer (serve) l’assignation, qui devient juridiquement contraignante pour son destinataire. Plusieurs commissions ont également délégué à leur président le pouvoir d’autoriser unilatéralement des assignations³².

Le Congrès détient en outre le pouvoir d’engager une procédure d’outrage (contempt) au Congrès contre toute personne qui refuserait de se conformer à une assignation³³. Il en existe trois types³⁴. Premièrement, certaines de ces procédures relèvent de l’exercice de l’autorité propre du Congrès et ne font pas intervenir le juge. À nouveau, la Cour suprême a soutenu qu’il s’agissait d’un pouvoir inhérent à la fonction législative³⁵. Chaque chambre peut ainsi ordonner à son sergent d’armes d’arrêter un témoin pour qu’il soit jugé par la Chambre des représentants ou le Sénat, et détenu dans une prison du District de Columbia ou du Capitole lui-même. Toutefois, le Congrès n’a plus fait usage de cette procédure depuis 1934³⁶. Son abandon s’explique notamment par la création, en 1857, d’une infraction pénale d’outrage au Congrès, qui a offert une voie alternative pour sanctionner les refus de coopérer³⁷. Il s’agit donc là de la deuxième procédure : après un vote en assemblée plénière, le Speaker de la Chambre des représentants ou le Président du Sénat certifie les faits allégués et les transmet à un procureur fédéral pour présentation devant un grand jury, qui décidera d’inculper ou non la personne³⁸. Toutefois, l’Exécutif a toujours revendiqué pour le procureur fédéral un pouvoir discrétionnaire de décider ou non de poursuivre³⁹. Troisièmement, le Sénat, mais non la Chambre des représentants, peut demander dans certains cas à son conseiller juridique d’initier une action civile « pour assurer l’exécution d’une assignation ou d’une ordonnance, obtenir un jugement déclaratoire quant à sa validité, ou empêcher le non-respect d’une assignation ou d’une ordonnance, ou le refus imminent de s’y conformer »⁴⁰.

Au total, le Congrès des États-Unis dispose d’un pouvoir d’enquête étendu et des moyens juridiques d’obtenir la communication d’informations. Toutefois, la forte polarisation de la vie politique américaine en restreint en partie l’efficacité quand le parti du président des États-Unis est également le parti majoritaire au Congrès : la mise en œuvre du pouvoir d’enquête contre l’administration suppose que l’initiative bénéficie d’un soutien bipartisan, qui tend à devenir exceptionnel.

Maud MICHAUT,
Maîtresse de conférences à l’Université Paris-Panthéon-Assas