Le 10 décembre 1948 au sortir du second conflit mondial, la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme a été adoptée comme un « plus petit dénominateur commun » entre les peuples et les nations.

S’agissant de l’étude d’impact commentée, on pourrait penser que sur le plan juridique le mélange des genres entre l’asile et l’immigration économique n’est pas très heureux lorsque l’on sait la violence des conflits modernes et les discriminations dont sont victimes certaines communautés comme les LGBT ou certains militants qui sont par ailleurs protégées par les textes internationaux fondant l’asile.

La réflexion est d’autant plus prégnante que le Titre 4 recèle une « réforme de l’asile » qui voisine avec le titre précédant qui traite « d’efficacité du système de reconduite à la frontière »…

Il n’est pas contestable que les conditions de travail a la Cour Nationale du Droit d’Asile ont été dénoncées[1].

Les « stocks » depuis ont été très largement gérés par une politique des « ordonnances » elle aussi mise en cause le combat ayant été gagné denat le Conseil d’Etat par des décisions du 10 novembre 2021, la possibilité pour la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) de rejeter par ordonnances des recours sans attendre la production d’éléments complémentaires annoncés par les demandeurs ni l’expiration du délai de recours contentieux[2].

En dépit de cela le gouvernement affiche une volonté sans faille de concentration des moyens, des subventions aux centres d’accueil disposant de leur réseau d’accompagnement intégré et simplification du « mille feuilles » pour faire passer l’efficacité devant les droits accordés aux demandeurs d’asile par une justice pourtant très structurée et parfois mise en cause pour sa dureté et les pressions qui peuvent être portées sur les magistrats[3].

Première étape de la rationalisation, l’article 19 crée des pôles territoriaux « France asile ».

Représenté dans les espaces France Asile, l’OFPRA prendra donc connaissance de la demande d’asile et de la situation de l’usager sans délai après l’enregistrement de la demande auprès de la préfecture.

Il est loisible d’imaginer qu’un « premier tri » sera effectué dans un centre unique « proche » de la structure d’accueil subventionnée…

Pour une vue synthétique et complète du dispositif simple[4] qui prévalait jusqu’ici de l’examen de l’OFPRA jusqu’au recours en cas de refus, l’étude d’impact ne constitue pas une référence.

La problématique de l’interprétariat est très saillante dans la mesure où ceux-ci doivent bien comprendre leur rôle dans la procédure et se faire les fidèles rapporteurs des propos qui leurs sont soumis en omettant d’avoir des rapports personnels avec les demandeurs d’asile…

On aurait pensé que le texte puisse travailler sur l’indépendance des structures qui accompagne les exilés et renforce les moyens de celle-ci…

Il est à saluer le fait que selon le texte proposé les informations recueillies dans les nouveaux guichets uniques permettront à l’OFPRA de programmer l’entretien avec l’officier de protection, en adaptant son calendrier et les conditions de sa réalisation à la situation du demandeur, notamment à l’existence d’éventuelles vulnérabilités particulières (handicap, grossesse, minorité, orientation sexuelle et identité de genre).

Il aurait été peut être plus simple de simplement rajouter une case à cocher dans le formulaire de vulnérabilité qui existe et qui, en pratique, souvent n’est pas totalement rempli… ?

Une telle mesure aurait simplement mérité un décret…

Cette réflexion est d’autant plus vive que selon l’étude d’impact la nouvelle organisation n’est que d’ordre organisationnel et ne porterait en rien atteinte aux garanties existantes…

Selon l’étude en effet, le déploiement des espaces France asile pourrait également faciliter la tenue d’entretiens de protection au plus près de l’usager, dans le cadre de missions foraines ou par des moyens vidéo.

Cette pratique est déjà en vigueur et prévue par l’article L. 121-11 du CESEDA.

Donc à quoi bon ?

Les débats pourraient éclairer sur ce point même si la suite de la lecture de l’étude d’impact montre que le contentieux de l’asile est à son tour profondément modifié.

Il est question d’instituer des « Cours régionales »… mais aussi des audiences foraines ou en visioconférence… mais aussi de conserver un contentieux conséquent au siège de la Cour Nationale du Droit d’Asile à Montreuil.

Il est à mentionner que cette juridiction bien que décriée parfois constitue un remarquable outil de jugement qui comporte des interprètes, des magistrats, des secrétaires, des rapporteurs et une administration rodée et éprouvée.

Les magistrats y rendent une justice dans des salles aménagées à ces fins et si leur recrutement n’est pas remis en cause a priori par le projet, leurs conditions de travail risquent par contre de certainement varier selon la forme que prendront les nouvelles formes retenues selon l’emplacement et le mode retenu pour la juridiction de jugement[5].

Il est à espérer que la collégialité restera le principe et qu’une telle organisation si elle voyait le jour n’engendrera pas un forum shopping sur le territoire national.

En effet il semblerait que les régions Haut de France, Normandie et Région Parisienne y compris Versailles resteraient dans le ressort de la Cour Nationale du Droit d’Asile « historique »[6].

Les chambres régionales pourraient se trouver à Marseille, Lyon, Nancy, Bordeaux, peut être Toulouse, Rennes ou Nantes…

S’agissant des visio audiences (qui ne sont pas sans poser de difficultés pratiques lorsqu’il s’agit par exemple de soumettre la production d’une pièce originale au magistrat), elles seront aussi ventilées en fonction des expériences en cours.

Il n’est pas question là non plus de zones sinistrées de l’asile sur lesquelles le projet jette encore un voile[7].

Lors de leur création en 1987, il n’existait que cinq cours administratives d’appel. Aujourd’hui, elles sont au nombre de huit : Bordeaux, Douai, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Paris, Versailles. Leur ressort territorial est celui de trois à quatre ressorts territoriaux de tribunaux administratifs. Toutefois, la cour administrative d’appel de Paris recouvre les ressorts des tribunaux administratifs de Paris, Versailles, Melun et Montreuil. Les tribunaux administratifs de Nouméa et de Papeete relèvent de la cour administrative d’appel de Paris, tandis que ceux de l’outre-mer départementalisé de Saint-Pierre et de Mamoudzou relèvent de la cour administrative d’appel de Bordeaux.

Il faudrait un mètre ruban et une connaissance très exacte des horaires de trains, et changements pour rejoindre Montreuil pour avoir une idée de l’impact sur le trajet imposé aux demandeurs d’asile qui seraient maintenus dans son ressort alors qu’ils résident à Saint Pol sur Mer ou Valenciennes alors que d’autres, mieux reliés à Paris seraient audiencés au plus près et dans des conditions de jugement qui restent des plus floues à lire l’étude.

L’article 20…  » Pour contribuer à rapprocher le demandeur d’asile du juge de l’asile, trois voies étaient possibles : ̶ Mettre fin à l’existence d’une juridiction nationale et confier le contentieux de l’asile au juge administratif de droit commun ; ̶ Maintenir une juridiction nationale mais en déconcentrant ses implantations ; ̶ Créer des juridictions de l’asile de plein exercice sur tout le territoire. La première option offre essentiellement des inconvénients : ̶ Elle entrainerait pour les tribunaux administratifs, qui jugent déjà 230 000 affaires par an, un surcroît de 70 000 recours (soit + 30%), et un coût de transition très élevé ; ̶ Elle déstabiliserait l’organisation des tribunaux administratifs et entraînerait un effet d’éviction sur les contentieux ordinaires dont le délai de jugement serait accru ; ̶ Elle remettrait en cause l’unité de la jurisprudence en matière d’asile. La deuxième option permet de maintenir une structure support unique (gérant les convocations à l’audience, la documentation commune, les relations avec l’OFPRA seul défendeur) et offre le plus de flexibilité pour répartir le contentieux de l’asile en fonction des nationalités, de la disponibilité des interprètes ou du niveau de la demande d’asile. La troisième option permettrait de rapprocher les demandeurs d’asile de leur juge mais aurait un coût de transition très élevé et ferait perdre les économies d’échelle permises par la deuxième option, en même temps que le risque de divergence de jurisprudence serait amplifié. L’implantation de chambres de la CNDA sur le territoire pourrait s’appuyer sur les locaux des cours administratives d’appel, comme cela est déjà le cas à Nancy et à Lyon. Toutefois, toutes les cours ne devraient pas être concernées : les deux cours d’Ile-de-France comme la cour de Douai sont trop proches du siège de la CNDA pour que l’intérêt d’une déconcentration dans leurs locaux n’existe. »

La notion de « trop proche du siège de la CNDA » mériterait des explications moins lapidaires.

Le législateur devra s’assurer outre l’accès à la justice que l’Egalité est réellement assurée par le dispositif dont le gouvernement entend faire la promotion.

Les rédacteurs ne s’y trompent pas et avancent des arguments d’ordre constitutionnels : « Aucune norme constitutionnelle ne s’oppose à ce qu’une juridiction nationale ait plusieurs implantations territoriales.

Le Conseil constitutionnel permet, au demeurant, de concilier les exigences constitutionnelles et les exigences d’une bonne administration de la justice. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs fait application de ces principes en déclarant conformes à la Constitution les dispositions instaurant la possibilité de vidéo-audiences devant la CNDA.

Enfin, le Conseil constitutionnel a admis qu’une loi prévoyant le jugement en principe des affaires par une formation collégiale puisse connaître des dérogations fondées sur l’objet du litige ou la nature des questions à juger »

Mais le vrai objectif de la proposition est clair, les parlementaires le sauront en travaillant sur le texte, il est question en rebattant les cartes de la façon de juger de : « d’éviter les renvois de juge unique vers des formations collégiales pour des raisons de procédure suivie devant les autorités administratives. Elle permettra également de faire baisser le nombre de renvois en limitant les cas d’absence de membres de la formation de jugement en réduisant les renvois dits pour heure tardive. »

Le Sénat connait bien les problèmes qui se posent à la CNDA[8] le rapport effectuait des propositions d’organisation de la Cour et pointait par exemple l’insuffisance du nombre d’avocats qui acceptaient d’intervenir au titre de l’aide juridictionnelle.

Les renvois qui ont été très nombreux durant les années marquées par les grèves et la crise sanitaire n’ont pas vocation à devenir la norme sauf si le contentieux restait dépendant d’aléas de transport, c’est une donnée objective.

La CNDA a poursuivi son travail en dépit des manifestations et réclamations qui émanaient de toutes part.

Il s’agit d’une question d’organisation qui n’a rien a voir avec le renvoi du juge unique vers une forme collégiale…

La rédaction pourrait laisser penser le contraire.

Si il ressort de l’instruction que l’OFRA s’est trompé en plaçant un requérant en procédure accélérée il relève d’une garantie de la défense que de procéder à un renvoi vers une formation collégiale.

Il en va de même pour les réexamens[9]…

Pour conclure sur ce point, la nouvelle organisation du contentieux si elle advient ne devra manquer à aucune exigence du « bloc de constitutionnalité » et il appartiendra au législateur si le principe constitutionnel de bonne gestion possède un range supérieur à celui du triptyque républicain qui comporte l’Egalité pour pivot.

Ultime partie du commentaire sur l’étude d’impact, le Titre V simplifier les règles du contentieux relatif à l’entrée, au séjour et à l’éloignement des étrangers.

« L’étranger »,[10] un mot qui porte du sens ; « Simplifier » une méthode qui a déjà été utilisée lorsque devant des crises mondiales qui se sont déroulées avant la rédaction des grandes conventions internationales qui sont placées largement au-dessus dans l’ordre des principes qui en émanent de la bonne gestion de l’actuaire. Et pourtant la lecture de ce titre n’est pas sans évoquer ces drames de la société confrontée à l’exil et qui dans un premier réflexe aurait tendance à vouloir se protéger[11].

Un titre, deux chapitres, cinq articles et tout est réformé !

Gérard Majax n’aurait pas fait mieux pour escamoter des droits acquis au fils des années terribles qui ont présidé au construit d’un droit de l’humanité solidaire !

« Trop de contentieux » ici encore le Chef de l’Etat l’avait annoncé[12] il y aurait trop de droits et de voies de recours qui paralysent l’efficacité du système.

Le chapitre « réforme du contentieux administratif » n’a d’autre vocation que de « simplifier » tout cela en faisant un tour pour mettre à l’instar du contentieux civil ou pénal la justice administrative au pas des statistiques.

« Dans ce contexte, les objectifs poursuivis par la présente réforme du contentieux des étrangers sont de trois ordres :

• simplifier le contentieux en réduisant le nombre de procédures différentes
• garantir l’efficacité de la politique publique d’éloignement grâce à des délais de jugement prenant en compte la diversité des profils des étrangers et dans certains cas la nécessité que le droit au recours s’inscrive dans un délai qui tienne compte de l’intensité des motifs ayant présidé à l’édiction d’une décision d’éloignement
• renforcer la lisibilité des textes et faciliter l’accès au droit. »

L’étude d’impact poursuit, « sur ce constat et sur la base des préconisations du Conseil d’Etat, il est proposé une nouvelle architecture s’articulant autour des quatre procédures suivantes :

• Une procédure ordinaire applicable aux décisions portant obligation de quitter le territoire français (OQTF) assorties d’un délai de départ volontaire. Le délai de recours est d’un mois et le délai de jugement de six mois, conformément aux préconisations du Conseil d’Etat, afin de desserrer la pression exercée sur les juridictions administratives.
• Une procédure prioritaire, applicable au contentieux des OQTF lorsque le délai de départ volontaire est refusé. Dans ce cas, les délais de recours et de jugement sont respectivement réduits à 72 heures et six semaines. Les procédures ordinaire et prioritaire ne s’appliquent pas aux OQTF faisant suite à un rejet de la demande d’asile, qui relèvent de la procédure spéciale.
• Une procédure spéciale dédiée aux contentieux des décisions liées à la procédure d’asile (contentieux de l’enregistrement de la demande d’asile et des conditions matérielles 316 Considérant n°4 et paragraphe 1 de l’article 8. 317 CJUE, C-329/11, Achughbabian, 6 décembre 2011. 306 d’accueil, des décisions de transfert et des OQTF faisant suite au rejet de la demande d’asile). Le délai de recours est de sept jours et le délai de jugement est de quinze jours. La procédure spéciale s’applique également aux contentieux relevant des procédures ordinaires et prioritaires, lorsque le requérant est assigné à résidence aux fins d’exécution de la décision d’éloignement.
• Une procédure d’urgence prévoyant un délai de recours de 48 heures et un délai de jugement de 96 heures, applicable dans tous les cas dans lesquels l’étranger est placé en rétention, ainsi qu’aux décisions de refus d’asile à la frontière et aux décisions de transfert prises dans ce cadre. Cette proposition de réforme répond ainsi au double critère de simplification et de maintien de l’efficacité de la politique d’éloignement.

Que l’on se rassure, « Les mesures envisagées ne modifient nullement les conditions d’accès au droit et au bénéfice de l’aide juridictionnelle.

Le présent article maintient ainsi le dispositif en vigueur (articles L. 614-1, L. 614-5 et L. 614-11 du CESEDA) :

• lorsque le délai de recours d’un mois sera applicable, l’étranger peut demander le bénéfice de l’aide juridictionnelle au plus tard lors de l’introduction de son recours en annulation325 (repris au nouvel article L. 911-1 du CESEDA)
• dans les autres cas, compte tenu de la célérité de la procédure, il peut, sans attendre la décision du bureau d’aide juridictionnelle, se voir désigner un avocat d’office par le président du tribunal administratif (repris au nouvel article L. 921-2 du CESEDA). »

Une assertion sera soulignée tant elle sert de justification à cette proposition et est révélatrice de la volonté caricaturale du texte de supprimer sous prétexte de simplification l’accès aux droit des plus vulnérables des requérants : les demandeurs d’asile parfois menacés de mort en cas de retour en raison de leurs convictions politiques, religieuses ou de leur sexualité ou qui sont l’objet des plus odieux trafics.

En effet les rédacteurs indiquent : « En ce qui concerne les contentieux des décisions liées à la procédure d’asile, l’application d’une procédure contentieuse spéciale est justifiée et cohérente avec l’ensemble du dispositif présenté, notamment au regard des garanties dont les demandeurs d’asile bénéficient dans le cadre de l’examen de leur demande par l’OFPRA. En effet, les demandeurs d’asile disposent du droit au maintien sur le territoire français lors de la présentation de leur demande devant l’OFPRA, établissement public autonome et impartial, dont la décision peut faire l’objet d’un recours devant la CNDA.

Ainsi, lorsque l’OQTF est prononcée, le rejet de la demande d’asile a déjà pu être examiné par une juridiction administrative, en l’espèce la CNDA, hors les cas où le rejet de la demande d’asile par l’OFPRA emporte la fin du droit au maintien. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu que le tribunal administratif, appelé à statuer sur la légalité de l’OQTF mais pas sur le fond de la demande d’asile, dispose, pour statuer, d’un délai aussi important que pour les autres OQTF. »

En cas de survenance d’éléments nouveaux dans des pays secoués par de dramatiques évènements, le demandeur d’asile à le droit de demander le réexamen de sa situation…

A la marge il sera remarqué que le point 4-7 de l’étude affirme qu’il n’y aura pas d’impact environnementaux à la prise d’une telle mesure.

Tout laisse à penser le contraire car il est fort à craindre que l’augmentation des étrangers en situation irrégulières alors qu’ils auraient fait le choix d’une demande d’asile avec un dispositif plus respectueux de leurs droits va augmenter.

Si ce nombre augmente les « jungles » aussi ne manqueront pas de croitre en surface…

L’étude d’impact pour être par trop statistique aurait été enrichie par une étude sur l’impact des ZAD dans l’écosystème urbain…

Elle ne mentionne pas non plus l’impact sur les risques pris, les conditions de vie et d’emploi de la force pour la gestion de ces ZAD…

Toute l’économie du dispositif ne manquera donc pas de faire l’objet d’échanges qui seront fort instructif sur le rapport qu’entretien la France avec sa devise.

Jacques – Louis Colombani
Avocat et Docteur en Droit

[1] https://www.sudouest.fr/cour-nationale-du-droit-d-asile-la-politique-du-chiffre-denoncee-par-les-agents-6540026.php

[2] http://www.cnda.fr/La-CNDA/Actualites/Communique-de-presse8

[3] https://www.mediapart.fr/journal/france/030921/cour-nationale-du-droit-d-asile-des-juges-denoncent-des-pressions

[4] http://www.gisti.org/spip.php?article5116&quoi=tout

[5] https://www.lacimade.org/cndajur/

[6] http://www.cnda.fr/

[7] https://www.cairn.info/revue-migrations-societe-2016-2-page-5.htm

[8] https://www.senat.fr/rap/r10-009/r10-009_mono.html

[9] http://www.cnda.fr/Ressources-juridiques-et-geopolitiques/Actualite-jurisprudentielle/Selection-de-decisions-de-la-CNDA/Le-mecanisme-d-annulation-renvoi-prevu-a-l-article-L.-733-5-du-CESEDA-est-applicable-aux-cas-ou-le-defaut-d-entretien-resulte-d-une-appreciation-erronee-par-l-Office-des-conditions-de-recevabilite-d-une-demande-de-reexamen#:~:text=l’article%20L.-,733%2D5%20du%20CESEDA%20est%20applicable%20aux%20cas%20o%C3%B9%20le,d’une%20demande%20de%20r%C3%A9examen.

[10] https://www.fnac.com/a129308/Albert-Camus-L-Etranger

[11] https://www.senscritique.com/film/la_barque_est_pleine/492737

[12] https://www.revuepolitique.fr/remarques-sur-le-projet-de-reforme-du-droit-dasile/ note de bas de page n°10