Cette réflexion vient à la suite d’une communication de l’auteur lors du colloque international tenu à l’Assemblée nationale française sur le thème : « Dialoguer entre ennemis : Nécessités et obstacles à la résolution des conflits armés dans le monde » (Paris, 25 & 26 mai 2021).

S’il ne fait aucun doute que les facteurs explicatifs de l’instabilité politique récurrente en Afrique sont bien nombreux, la problématique de la gouvernance est sans doute l’un des éléments déterminants de compréhension des crises à répétition dans cette partie du monde.

En effet, il n’est pas rare que l’on réduise les causes et la permanence de la conflictualité en Afrique à des considérations ethniques, religieuses, historiques, etc. Sans récuser totalement et a priori ces considérations, il convient néanmoins d’en rejeter les tentatives d’essentialisation qui ont pour effet d’évacuer à moindres frais la complexité pourtant grande du problème.

La permanence de la conflictualité en Afrique peut aussi s’expliquer par le fait que ce continent a toujours été au cœur des jeux d’influence des puissances étrangères :

• La conquête coloniale de l’Afrique, suite à la Conférence de Berlin (15 novembre 1884 – 26 février 1885), a fait de ce continent un champ de bataille et a laissé des traces qui ne sont pas totalement détachables des conflits actuels ;
• La guerre froide qui a prévalu durant des décennies et provoqué des conflits dont les Africains n’étaient en réalité que des sous-traitants impuissants à en maîtriser les enjeux véritables ;
• Et il se déroule encore aujourd’hui une sorte de nouvelle guerre froide qui ne dit pas son nom et que le continent africain ne fait que subir en réalité, faisant à nouveau de l’Afrique un champ de bataille. A titre d’illustration : la crise libyenne qui est la conséquence logique d’une guerre décidée unilatéralement par des acteurs non-africains avec, conséquemment, la marginalisation des acteurs africains directement concernés dont l’Union africaine.

Sur un autre plan, l’instabilité politique de l’Afrique n’est pas détachable non plus de la problématique globale de la gouvernance mondiale, notamment de la gestion des conflits dans le cadre du système international onusien qui a parfois montré ses limites et même ses contradictions. Par exemple, la crise de la République démocratique du Congo (Rdc) qui dure depuis plus de 20 ans, en dépit de sa prise en charge par les Nations Unies au travers de la Mission des Nations Unies en République démocratique du Congo (Monusco). Faut-il rappeler qu’il s’agit de la plus grande opération de paix en cours, avec un budget annuel moyen de 1,5 milliards de dollars et des effectifs qui dépassent 23 000 personnes ?

Ce qui précède n’est qu’une simple précision, en prélude à l’objet précis de notre analyse qui tend à situer le débat sur le terrain de la gouvernance africaine proprement dite, avec la problématique du troisième mandat ou des mandats illimités comme facteur supplémentaire d’instabilité politique en Afrique.

Il s’agit d’un phénomène qui a concerné toutes les régions de l’Afrique et qui a été expérimenté dans au moins 26 Etats du continent africain. De même, on ne compte plus le nombre de chefs d’Etat africains qui, au terme de leur deuxième et normalement dernier mandat, ont manipulé les constitutions pour se maintenir au pouvoir, contre vents et marées.

Pour mieux saisir cette question aux enjeux multiples, il convient d’évaluer tout d’abord l’argument ainsi que les tentatives de justification de ce phénomène porteur de conflits et qui, à quelques rares exceptions près, se rencontre essentiellement en Afrique (I).

Il sied de mesurer ensuite les conséquences, tant au plan national qu’international, du syndrome du troisième mandat ou des mandats illimités comme facteur supplémentaire d’instabilité politique en Afrique (II), avant de conclure par quelques hypothèses, tenant également lieu de proposition de solutions face à ce phénomène qui est incontestablement une forme de pathologie démocratique.

I. Une pratique intrinsèquement antidémocratique, anachronique et récusable

Il convient de relever tout d’abord le caractère récusable ainsi que la fragilité des arguments et autres tentatives de justification du système du troisième mandat (A)  pour décliner ensuite la réalité de ce phénomène qui relève d’une stratégie de verrouillage du jeu démocratique, et donc d’une stratégie de confiscation du pouvoir de l’Etat (B).

A. Le caractère récusable et la fragilité des arguments de justification d’une pratique politique d’un autre âge

Les arguments généralement avancés et les tentatives de justification des tripatouillages constitutionnels sont entre autres les suivants :

• Il est souvent faussement évoqué la préservation de la paix, de la sécurité et de la stabilité du pays qui nécessiteraient un homme d’expérience à la tête de l’Etat ;
• Il est également régulièrement évoqué la nécessité de poursuivre les actions déjà engagées par le dirigeant sortant, lesquelles seraient salutaires et dans l’« intérêt supérieur du pays » ;
• Il n’est pas rare que l’on prétende à un appel incessant du peuple souverain, qui ne trouverait personne d’autre que le dirigeant sortant qui serait l’homme de la situation et le seul à même de conduire son destin. En général, le dirigeant sortant finit par donner une réponse favorable à cet « appel du peuple » et la décision de se représenter pour un mandat supplémentaire est présentée stratégiquement comme un « devoir citoyen » et comme un « sacrifice personnel » imposés par des circonstances exceptionnelles. Le dirigeant en place serait l’homme providentiel, unique ou irremplaçable pour ainsi dire ; une sorte Moïse irréfutable, descendu du Mont Sinaï avec des Tables de la Loi !

Ces arguments et/ou tentatives de justification souffrent d’un évident défaut de pertinence qu’il n’est guère besoin de détailler. Par contre, il paraît important d’élucider ce que l’on peut objectivement considérer comme les raisons profondes de ce phénomène qui relève en réalité d’une stratégie de confiscation du pouvoir de l’Etat au bénéfice des groupes bien organisés autour d’un dirigeant qui en devient parfois l’otage.

B. Une stratégie de confiscation du pouvoir de l’Etat

Le phénomène du troisième mandat ou des mandats illimités relève clairement d’une manœuvre destinée à maintenir ad infinitum, et par des moyens illégaux, des systèmes politiques qui, à quelques rares exceptions près, ont montré leurs limites en matière de gouvernance, après des mandats successifs.

Il s’agit d’une imposture intellectuelle et démocratique, souvent aux allures de véritables « coups d’Etat constitutionnels » aux lieu et place des traditionnels coups d’Etat militaires qui sont moins évidents à défendre aujourd’hui.

Dans certains cas, ce maintien au pouvoir par des procédés antidémocratiques relève d’une véritable stratégie d’accaparement des ressources de l’Etat au bénéfice des groupes bien organisés, lésant ainsi l’immense majorité de la population. Or, ce phénomène de confiscation des ressources de l’Etat au bénéfice de quelques-uns, conduit certains groupes à s’organiser en vue de prendre à leur tour le contrôle de l’appareil de l’Etat. Ce qui fait de l’Etat non pas une institution au service de tous, un bien commun (res publica) à préserver, mais une sorte de vache laitière qui ne peut profiter qu’à ceux qui en ont le contrôle.

Tout cela s’inscrit dans le sens d’une logique de prédation et de patrimonialisation du pouvoir de l’Etat ; ce qui représente à n’en point douter une source supplémentaire d’instabilité politique, avec tout ce que cela peut impliquer comme conséquences.

Ce phénomène est sans doute aussi l’expression de la crainte des dirigeants sortants de devoir répondre possiblement de leurs actes devant les juridictions nationales, voire internationales, dans certains cas où des crimes contre l’humanité auraient été commis. Dans cette hypothèse, le système du troisième mandat ou des mandats illimités devient non seulement un moyen approprié pour préserver les intérêts du groupe au pouvoir mais surtout un moyen idoine pour assurer le plus longtemps possible sa propre sécurité judiciaire et celle des dignitaires du régime en place.

Il va sans dire que parfois le syndrome du troisième mandat ou des mandats illimités est systématiquement générateur de conflits parfois violents et aboutit à l’instabilité politique des Etats concernés. Autrement dit, il s’agit d’un phénomène qui produit exactement l’effet contraire de ce qu’il est supposé garantir !

II. Une pratique intrinsèquement porteuse de risques de conflit et aux conséquences souvent désastreuses

Les conséquences souvent désastreuses du système du troisième mandat ou des mandats illimités sont à situer certes sur le plan interne (A), mais elles ont également des répercussions sur le plan international (B).

A. Les conséquences sur le plan interne

Comme déjà souligné, il s’agit d’un phénomène qui est non seulement intrinsèquement antidémocratique mais il est généralement générateur de violences diverses qui se matérialisent de différentes manières, notamment :

• Les contestations politiques en réaction à une telle décision et qui sont souvent violemment réprimées avec souvent de lourdes conséquences, sous formes de violations graves des droits humains et des libertés fondamentales (des morts, des blessés, des arrestations et/ou des détentions arbitraires, etc.). Il n’est pas rare que tout cela s’accompagne de l’instabilité politique, de l’insécurité et de l’affaiblissement des institutions de l’Etat. Dans bien des cas, ce phénomène génère également des situations de tensions et/ou de troubles intérieures graves, voire des risques de guerre civile, avant, pendant et après les élections ;
• Une véritable crise de confiance envers les autorités de l’Etat, étant surtout donné qu’il s’agit d’une pratique de violation délibérée de la loi fondamentale par des personnes pourtant habilitées constitutionnellement à en assurer l’autorité ainsi que l’inviolabilité ;
• Des régressions dans de nombreux domaines essentiels, en commençant par celui de la démocratie même, de l’alternance pacifique au sommet de l’Etat, du développement, de l’économie, de la paix et de la cohésion sociale. L’instabilité politique et l’insécurité engendrées par ce phénomène sont également de nature à dissuader les investisseurs internationaux dont la présence participe du développement économique et social des Etats.

Par ailleurs, si la corruption est un véritable défi pour de nombreux Etats à travers le monde, il ne fait aucun doute qu’elle est particulièrement pernicieuse et prégnante dans les pays sans limitation de mandats.

Outre les conséquences de ce phénomène sur le plan interne, telles qu’évoquées, il est également possible de situer la question sur le plan international.

B. Les conséquences sur le plan international

Les Etats qui pratiquent le troisième mandat ou des mandats illimités se mettent souvent en conflit avec les institutions internationales, notamment en raison des engagements conventionnels pris par ces mêmes Etats (cf. Charte africaine de la démocratie, des élections et de la bonne gouvernance de 2007). Ce qui conduit parfois à des sanctions internationales, soit pour l’acte en lui-même soit encore pour les nombreuses conséquences que cela engendre, notamment sous forme de violations des droits humains qui sont quasiment inévitables dans des situations pareilles.

Les conséquences pratiques de ce phénomène tendent entre autres à affaiblir l’autorité des institutions continentales comme la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples qui est l’une des institutions gardiennes de l’ordre démocratique continental africain.

Toujours en termes de conséquences, on peut citer le discrédit ainsi que le doute que ce phénomène du troisième mandat ou des mandats illimités a tendance à jeter injustement sur les Etats et les peuples africains, notamment quant à leur aptitude à la démocratie et à la bonne gouvernance.

Tout ce qui précède témoigne d’une tendance affirmée des partisans de ce phénomène à vouloir contourner systématiquement, par des procédés douteux et illicites, le principe de la limitation des mandats présidentiels à deux mandats. Bien évidemment, ces procédés illicites fréquents ont généralement des conséquences graves et profondes, que ce soit sur le plan de la gouvernance, de la sécurité ou encore du développement du continent africain.

Hypothèses de conclusion

De tout ce qui précède, on peut objectivement affirmer que le syndrome du troisième mandat ou des mandats illimités est sans conteste un facteur supplémentaire d’instabilité politique en Afrique, s’ajoutant ainsi à de nombreux autres facteurs qui sont déjà à la base des crises à répétition sur ce continent.

Le système des présidences à vie, que l’on croyait d’un autre âge et définitivement révolu, semble désormais être remis au goût du jour en dépit de ses effets délétères sur la stabilité, la démocratie et le développement socio-économique des Etats concernés. La limitation du nombre de mandats présidentiels est donc bien loin d’être ancrée dans les pratiques politiques et démocratiques de nombreux Etats africains.

Aussi est-il fondé de se poser la question de savoir par quels procédés emmener les dirigeants africains à quitter le pouvoir de façon digne, pacifique et dans le respect de l’autorité des institutions dont ils sont les garants. Les tentatives de réponse à cette question fondamentale relèvent de la nécessité d’œuvrer pour l’émergence d’une culture politique qui soit véritablement démocratique, basée sur la transparence et l’alternance pacifique au sommet de l’Etat.

Cela passe nécessairement par des institutions qui soient à la fois justes, suffisamment robustes et crédibles et non pas des « hommes forts », souvent présentés à tort comme irremplaçables. In concreto, cela doit consister par exemple à créer dans les constitutions des blocs de constitutionnalité marqués non seulement du sceau de la fondamentalité, mais aussi de l’intransgressibilité et donc de l’indérogeabilité, quelles que soient les circonstances. Dans cette dynamique, il serait capital d’adopter des garanties pour les anciens chefs d’Etat, en créant des conditions et des statuts qui puissent les rassurer après leur départ du pouvoir…

L’émergence d’une culture politique véritablement démocratique, basée sur la transparence et l’alternance pacifique,passe également par la capacité de l’Union africaine à poursuivre ses efforts en vue d’assoir et de consolider durablement à l’échelle du continent la limitation des mandats présidentiels à seulement deux mandats. En effet, sans engager de tels efforts à l’échelle continentale, l’Afrique risque malheureusement d’être condamnée à l’instabilité politique chronique, à l’insécurité, à la violence politique ainsi qu’aux régressions démocratiques qui contribuent à retarder son développement économique et social.

C’est pourquoi il serait nécessaire d’introduire dans la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la bonne gouvernance le caractère indérogeable du principe de la limitation des mandats présidentiels à deux mandats, quelles que soient par ailleurs les modifications constitutionnelles susceptibles d’être opérées.

Il sied de souligner par ailleurs que compte tenu de l’indépendance relative, dans de nombreux Etats africains, des institutions nationales telles que le parlement, la justice, les forces de sécurité et de défense, voire la société civile et des médias, etc., c’est aussi au moyen d’une interdiction à l’échelle continentale des mandats élastiques que l’on pourra faire face efficacement aux manœuvres politico-juridiques nationales tendant à réintroduire dans le jeu politique le système de présidence à vie.

Roger Koudé, Professeur de Droit international

Titulaire de la Chaire Unesco « Mémoire, Cultures et Interculturalité » à l’Université catholique de Lyon (UcLy). Son dernier ouvrage, intitulé Discours sur la Paix, la Justice et les Institutions efficaces, est publié aux Éditions des Archives Contemporaines (Paris, 3/2021), avec la préface du Docteur Denis Mukwege, Prix Nobel de la Paix 2018.