Face à la multiplication des chèques et aides ciblées, Christophe Gaie et Julien Pillot interrogent l’efficacité réelle de ces dispositifs. Entre coûts administratifs, effets économiques limités et captation de valeur par des intermédiaires, ils plaident pour une simplification radicale de l’action publique au profit d’aides plus directes, transparentes et efficientes.

Face aux demandes de pouvoir d’achat ainsi qu’aux crises sociales et énergétiques, l’action publique s’est progressivement cristallisée autour d’une modalité quasi-unique : le chèque. Chèque-vacances, chèque-restaurant, chèque-énergie, chèque emploi services universel… nous observons une certaine dérive avec la superposition de dispositifs assimilables à autant de transferts monétaires directs, dont l’efficience globale reste largement à prouver. Si ces dispositifs visent à soutenir le pouvoir d’achat, ils illustrent, aussi et surtout, une vision court-termiste du monde moderne où l’urgence prend le pas sur la vision stratégique et l’investissement durable. Dans un contexte d’endettement très élevé et durable de la France (Figure 1), et en l’absence de preuves empiriques indiscutables permettant d’établir leur efficacité, nous pensons qu’il est désormais nécessaire de limiter cette approche présentant une très forte déperdition.

LE CHÈQUE, UNE ACTION ADMINISTRATIVE DANS L’ESPOIR DE SUSCITER L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE

Le recours récurrent aux chèques ciblés relève d’un mode de gestion de la pénurie permettant de cibler des personnes ou secteurs d’activités en limitant l’impact financier. Pourtant, à y regarder de près, il est factuel de souligner que ces dispositifs, entrant dans le champ des dépenses fiscales de l’État, s’avèrent coûteux pour les finances publiques. Par ailleurs, ils bénéficient peu aux ménages ciblés, ou à un nombre très restreint d’entre eux (Figures 2 et 2). Un constat qui pourrait être encore plus sévère si un suivi rigoureux était réalisé, ce qui n’est hélas pas le cas.

À titre illustratif, les dépenses fiscales pour les chèques-vacances ont été de 97 M€ pour 4,7 millions de bénéficiaires (soit 20 € en moyenne par bénéficiaire) en 2023. De même, le coût des titres-restaurant a été de 479 M€ pour 5,2 millions de bénéficiaires (soit 92 € en moyenne par bénéficiaire). Dans le même temps, le coût de gestion combine une part à la charge de l’employeur (1 % pour les chèques vacances) et une part à la charge du commerçant (2,5 % pour les chèques vacances). La gestion de ces dispositifs nécessite par ailleurs d’autres centres de coûts ou de lourdeurs bureaucratiques tels que le calcul des droits, la transmission de pièces justificatives, l’envoi de chèques papiers (pouvant désormais être dématérialisés). Ces chèques disposent d’une date de validité limitée, de conditions d’utilisation restrictives (sur le type de prestation notamment) et sont parfois refusés par les commerçants en raison des frais évoqués précédemment.

Enfin, les chèques financent souvent des activités économiques usuelles pour lesquelles une rémunération directe aurait probablement un effet similaire. Les salariés ou agents publics partent en vacances, font garder leurs enfants et mangent le midi avec ou sans chèque, bien que nous devions néanmoins reconnaître l’obligation de l’utiliser sur le territoire national, ce qui limite de facto le risque de voir ces dépenses fiscales alimenter des économies étrangères.

DES COÛTS DE FRAGMENTATION ET D’INTERMÉDIATION SUPERFLUS QUI GRÈVENT L’EFFICIENCE

L’entretien de ces dispositifs engendre une complexité bureaucratique qui rappelle la gestion des flux transactionaux dans la finance mondiale. Chaque nouveau chèque nécessite une ingénierie de contrôle, de distribution et de vérification anti-fraude, mobilisant des ressources qui pourraient être allouées soit à des missions régaliennes de l’État (police, justice, éducation, santé) soit au développement de stratégies économiques (infrastructure ferroviaires, énergétiques, habitat qualitatif, …). Ces chèques coûtent cher à l’État et aux employeurs ; ils bénéficient surtout aux sociétés en charge de leur commercialisation.

La multiplication des chèques crée par ailleurs une charge administrative sur les entreprises et les commerçants. Cette surcharge réduit l’efficience globale du système économique en diluant l’impact de l’aide dans des frais de gestion et des intermédiations superflues. Elle détourne ces acteurs de leur cœur de mission qui est de fournir des produits et services de qualité pour créer de la valeur au bénéfice des clients et usagers.

L’EXEMPLE ÉVOCATEUR DU TITRE-RESTAURANT

Le titre-restaurant illustre parfaitement le problème. Nous l’évoquions précédemment, il s’agit d’un avantage fiscal qui pèse lourd sur les finances publiques, à hauteur de 479 M€ en 2023. Il repose sur un cofinancement obligatoire, où l’employeur prend en charge entre 50 % et 60 % de la valeur faciale du titre et l’employé s’acquitte du reste¹. Le système repose sur trois piliers :

1.     Des organismes émetteurs, tels Edenred/Ticket-Restaurant, Pluxee ou Swile, qui vont émettre les titres et gérer le circuit. Ils se rémunèrent via une commission de 3 % à 5 % en moyenne prélevée sur les commerçants, quelquefois assortie de frais fixes de quelques centimes par transaction. Il leur arrive également de prélever une commission de 1 % à 2 % sur les entreprises sur la base du montant des titres commandés. Enfin, ils dégagent des revenus dits de « float », c’est-à-dire les intérêts perçus sur l’argent détenu entre le paiement par l’employeur et le remboursement au commerçant.

2.     Des commerçants² qui doivent s’agréer auprès de la Commission nationale des titres-restaurant (CNTR) pour être remboursés des titres-restaurant perçus, moins la commission et les éventuels frais fixes réclamés par les organismes émetteurs.

3.     La CNTR contrôle l’ensemble du dispositif.

Comme on peut le constater, si les commerçants³ qui font le choix d’accepter les titres-restaurant sont, aux côtés de l’État, les principaux contributeurs du système, les organismes émetteurs en sont les principaux bénéficiaires. Swile, par exemple, revendique un chiffre d’affaires de 204 M€ en 2024, dont 65 % (132,6 M€) sont directement issus de la gestion des titres-restaurant³. On peut dès lors légitimement se poser la question de l’efficacité d’un système qui permet à des intermédiaires de prospérer sur la base de largesses fiscales de l’État d’une part, et en captant une partie de la valeur créée par les salariés et les commerçants d’autre part. À plus forte raison lorsque le dispositif, à l’usage, entraîne son lot de critiques et controverses.

• Les restaurateurs, tout d’abord, constatent une nette diminution de l’usage des titres dans leurs établissements⁵ et invoquent une concurrence déloyale des grandes et moyennes surfaces alimentaires, notamment en raison d’un taux de TVA différencié (10 % en restauration contre 5,5 % en GSA). Ajoutons à cela des délais de remboursement aléatoires, la gestion fastidieuse, et des taux de commission jugés trop élevés, et on comprend d’autant mieux pourquoi près de la moitié des 470 000 commerces alimentaires français refusent de s’agréer.
•  Les services RH des entreprises, ensuite, se plaignent d’une gestion

lourde pour assurer les commandes, la distribution et le suivi des titres. L’effet d’attractivité est par ailleurs souvent relatif puisque le titre restaurant est considéré comme un acquis social pour de nombreux employés ne disposant pas de restauration collective.

• Les salariés, enfin, sont infantilisés et déprivés de leur liberté d’allouer leur revenu comme ils l’entendent. La monnaie, contrairement aux titres-restaurant, présente l’avantage d’être acceptée dans tous les commerces, et sans plafond journalier de dépense. Par ailleurs, le mécanisme d’épargne s’effectue à leur détriment puisque le « float » se fait en partie à leurs dépens.

Quant à l’État, s’il peut se féliciter d’avoir mis en place un système keynésien où chaque euro investi par l’employeur génère près de 2,7 € dans l’économie, il doit néanmoins concéder que cela se fait au prix d’une « usine à gaz » administrative qui non contente de complexifier les échanges, ou de faire peu de cas de l’inflation (Figure 3), permet à des intermédiaires de capter une part substantielle du gâteau. Les commissions perçues par ces derniers ont, en effet, le double effet de réduire le pouvoir d’achat réel des employés et les marges des établissements agréés. D’aucuns pourraient alors y voir une forme de « capitalisme de connivence » d’autant plus préoccupante que la littérature économique s’avère des plus sceptiques quant à l’efficience réelle de ces dispositifs.

UNE LITTÉRATURE ÉCONOMIQUE CRITIQUE

La littérature économique met en lumière un contraste entre efficacité présumée (théorique) et réelle (empirique). Elle s’appuie sur des modèles keynésiens, des ap-

proches néoclassiques, et des évaluations économétriques⁶.

Le cadre théorique part du postulat que les transferts ciblés sont plus efficaces budgétairement que les transferts universels pour réduire la pauvreté : c’est en concentrant les aides sur les ménages les plus défavorisés qu’il est possible de maximiser le gain de bien-être social, et ce malgré d’inévitables erreurs de ciblage⁷. À l’inverse, les transferts universels éliminent les erreurs d’exclusion mais diluent les ressources, ce que réduit d’autant l’impact redistributif net. Cependant, il convient d’inclure les coûts et risques liés au ciblage, à savoir des coûts administratifs, des risques désincitatifs et des risques d’équité horizontale lorsque des ménages similaires sont traités différemment.

De même, les transferts monétaires sont généralement préférables aux aides en nature pour leur flexibilité, mais peuvent générer des effets prix locaux si l’offre est inélastique. Cette inflation peut in fine réduire le pouvoir d’achat réel des non-bénéficiaires comme des bénéficiaires. À l’inverse des aides en nature qui, en stimulant l’offre, peuvent contribuer à limiter l’augmentation des prix, voire à les réduire⁸.

Enfin, le cadre théorique suppose de considérer les quatre dimensions suivantes :

• Ciblage vs. universalité (efficience budgétaire vs. équité) ;
• Coûts administratifs (notamment de contrôle) vs. erreurs de ciblage ;
•  Dispositifs temporaires (budget maîtrisé, impact moindre) vs. dispositifs durables ;
• Risque de distorsion des prix ou de dépendance.

Sur le plan empirique, l’efficacité des chèques varie selon les objectifs poursuivis.

Au niveau macroéconomique, ces dispositifs auraient des effets faibles voire inexistants sur la consommation, avec des multiplicateurs implicites proches de zéro. La cause principale en revient aux ménages qui anticipent les paiements, ou en profitent pour épargner⁹. Cela est d’autant plus notable quand l’usage initialement prévu est finalement détourné (le titre-restaurant peut désormais être utilisé pour réaliser des achats alimentaires classiques). Reste que des études ont pu montrer l’utilité de ces dispositifs en contexte de crise ou d’inflation¹⁰, tandis que d’autres tendent à privilégier les transferts réguliers et prévisibles aux mesures temporaires et de faible envergure¹¹.

Au niveau microéconomique, en revanche, les effets semblent plus robustes. Il a ainsi pu être démontré que les transferts monétaires durant la crise Covid se sont traduits par une hausse de la consommation de biens et services essentiels (nourriture, logement, transport), et par peu d’effets indésirables sur l’offre de travail ou les biens dits « de tentation » tels que l’alcool ou le tabac¹². Là encore, les effets multiplicateurs sont plus forts quand les aides sont ciblées sur les ménages les moins aisés, mais les jeux d’anticipation ou les délais de versement réduisent la dépense au profit de l’épargne. Quant aux effets inflationnistes, ils sont généralement faibles en moyenne, sauf sur les biens à offre inélastique¹³.

Au final, il ressort que les chèques publics sont efficaces pour soutenir le pouvoir d’achat des ménages vulnérables (surtout en période de crise ou pour les plus pauvres), mais leur efficience macroéconomique comme outil de relance est souvent surestimée lorsque les transferts sont temporaires et non accompagnés d’autres mesures. L’efficacité dépend fortement du contexte (récession, contrainte de liquidité, élasticité de l’offre locale) et de la conception (ciblage précis, fréquence, rapidité de versement, articulation avec d’autres aides). Dans tous les cas, dans un contexte budgétaire particulièrement tendu, une évaluation rigoureuse ex ante/ex post de ces dispositifs s’avère essentielle. Ce qui n’est malheureusement pas toujours le cas alors que les services de l’État s’avèrent incapables de dénombrer le nombre de bénéficiaires de quelque 200 dépenses fiscales sur les 476 que consent l’État (Figure 2).

REMPLACER LES CHÈQUES PAR UNE AIDE EMPLOYEUR UNIVERSELLE

Pour retrouver une véritable efficience publique, il est nécessaire de passer d’une politique d’aide ponctuelle à une « culture de l’efficience ». À l’heure de l’intelligence artificielle faire simple est souvent plus compliqué qu’inventer un nouveau dispositif. Nous proposons de substituer l’ensemble des dispositifs existants par une aide unique, plafonnée et versée chaque mois par l’entreprise. Imaginons un système où un employeur peut verser jusqu’à 1 000 € d’aide défiscalisée (totalement ou partiellement) selon ses propres critères incluant aide à la restauration, au logement, à l’enfance, aux vacances…

En redonnant la main aux entreprises pour définir les modalités de mise en œuvre simples et adaptées à leur contexte et en donnant la possibilité aux salariés et agents publics d’utiliser leur indemnité comme bon leur semble, on crée un « choc de simplicité ». Celui-ci est favorable au développement de l’économie et améliore la confiance des citoyens dans l’État qui se concentre sur ses missions stratégiques. Elle renforce l’efficience économique en supprimant les intermédiaires inutiles dans la chaîne de valeur et permet que chaque euro versé par un employeur soit directement perçu par le travailleur.

En conclusion, l’efficience publique nécessite de se requestionner sur le fonctionnement de l’État et de ses opérateurs.

Plusieurs publications récentes évaluent l’impact des arbitrages entre ciblage et universalité des aides publiques¹⁴¹⁵. Ces choix qui constituent des politiques de transferts peuvent en théorie permettre une meilleure efficacité budgétaire lorsque les dispositifs sont bien ciblés mais génèrent en parallèle des coûts administratifs importants et des erreurs d’exclusion qui réduisent leur impact redistributif réel.

Dans un tel contexte, les transformations numériques, dont le e-Government ou l’analyse automatique des données, apparaissent comme de réelles opportunités de moderniser l’action publique. En effet, il devient envisageable d’imaginer des mécanismes d’attribution des aides, avec des systèmes intégrés allégeant de manière significative le coût de gestion, les délais de versement, la mauvaise identification des bénéficiaires, voire le contournement de la fraude. Ces nouvelles approches permettront de se substituer aux mécanismes traditionnels des chèques ou des dispositifs en guichet, en assurant des flux de transferts plus fluides, continus et personnalisés et en renforçant encore la traçabilité et l’efficience des politiques publiques¹⁶¹⁷.

Par exemple, le remplacement des chèques par un système unique et universel directement versé par l’employeur au travailleur est une piste qui permettrait de supprimer cette fragmentation économique. En libérant l’État de la gestion de ces « micro-outils », on permet à la puissance publique de se concentrer sur son rôle essentiel : créer un cadre de régulation durable et crédible au service de l’intérêt général.

Christophe GAIE,
Administrateur des Finances publiques adjoint

Julien PILLOT,
Enseignant-chercheur en Économie, Inseec Grande École (Omnes Éducation)