Le 20 mars dernier la Fondation Res Publica organisait à la Maison de la Chimie à Paris un débat autour du thème : « L’Europe, comment ça marche et comment la redresser ? ». Les intervenants étaient Alain Dejammet, Ambassadeur de France, Pierre de Boissieu, ancien Représentant de la France auprès des Communautés européennes, ancien Secrétaire général du Conseil de l’Union européenne ; Pierre Sellal, ancien Représentant de la France auprès de l’Union européenne, ancien Secrétaire général du ministère des Affaires étrangères, Président de la Fondation de France ; Pierre Vimont, directeur de cabinet des ministres des Affaires étrangères de 2002 à 2007, ancien Représentant de la France auprès de l’Union européenne, ancien Secrétaire général exécutif du Service européen pour l’action extérieure ; Jean-Pierre Chevènement, Président de la Fondation Res Publica.

Pierre Sellal a souhaité articuler son intervention autour de quelques interrogations.

• Est-ce que ça marche ? Cela marche tout de même ; soixante ans après la naissance du système les compétences sont exercées, le marché intérieur fonctionne, les compétences de la Cour de Justice sont respectées (sauf rares exceptions), la politique de la concurrence n’est plus contestée. Le budget est certes limité à 1 % du PIB européen, mais il ne comporte pas de déficit puisque c’est interdit. Les effondrements régulièrement annoncés (Schengen, Euro etc..) ne se sont jamais produits et le Brexit démontre au contraire, chaque jour, tout ce que l’on perd quand on s’en va.
• Qui décide ? Trois remarques : le Conseil Européen reste l’instance décisive. La France y jouit d’un avantage relatif en y étant représentée par le Chef de l’Etat. Le Conseil a regagné récemment en autorité et en légitimité ; il est devenu stratégique de par son rôle d’impulsion. On assiste à une montée en puissance du Parlement européen dont le rôle est devenu plus substantiel qu’il y a vingt ans ; la France continue cependant d’y souffrir d’un sous-investissement humain comparativement à certains de nos partenaires. La Commission a souffert de la montée en puissance du Parlement ; Barroso a accepté cette pression et l’équidistance prévalant autrefois s’est étiolée ; la Commission garde cependant le monopole du droit d’initiative.
• Comment décide-t-on ? Il y a répartition entre la décision déléguée et la décision partagée ; cet équilibre est le fruit de l’histoire et il faut le garder ; il existe un autre équilibre entre le consensus et la majorité qualifiée ; le consensus reste la règle au Conseil européen mais le recours à la majorité qualifiée devient plus fréquent ; on travaille véritablement à vingt-huit (demain à vingt-sept) et il faut construire des majorités, les grands Etats membres ne faisant plus forcément la loi (exemple des visas ukrainiens pour lesquels la France et l’Allemagne ne pouvaient exercer seules le pouvoir de décision). Il existe une très grande fluidité des positions qui impose d’agir différemment.
• Qu’est-ce qui ne marche pas ? Les excès déclaratoires de la Commission, déjoués par la réalité et insusceptibles de convaincre, font beaucoup de dégâts (ex stratégie de Lisbonne) ; la propension à l’inachèvement ou à l’incomplétude (zone euro, Schengen, contrôle aux frontières extérieures). Les déficits de légitimité (O.G.M., glyphosates, perturbateurs endocriniens) ; on a cru créer une compétence européenne sans y parvenir réellement. La convergence marque le pas depuis 2008 ; en l’absence de convergence, il y a risque permanent de distorsion de concurrence ; il n’y a pas suffisamment de communauté d’intérêts. Il existe aussi un déficit d’affirmation ou de perception de l’autonomie nécessaire (principe d’autonomie stratégique, contrôle des investissements étrangers) mais c’est difficile. Une dernière insuffisance réside dans le déficit d’explication des décisions ; on a du mal à rendre compte du processus décisionnel alors que celui-ci est ouvert et transparent ; il n’y existe ni opacité ni secret.
• Comment réparer et renforcer ? Il y a les mauvaises solutions telles que l’illusionnisme institutionnel : depuis Maastricht, dernier grand traité européen, toutes les modifications ont été soumises à la loi des rendements décroissants. Presque toutes les demandes de modifications institutionnelles ont été le fait de la France et toutes ont eu des effets négatifs (ex. pondération des voix etc.) ; même la notion de présidence stable a introduit une confusion. Le bilan de la Haute Représentante (en même temps membre de la Commission) est mitigé. Il ne faudrait toucher que d’une main tremblante aux Institutions. Une Commission à vingt-huit commissaires, c’est beaucoup trop mais c’était une proposition française. La géométrie variable, les cercles concentriques, les noyaux durs sont très difficiles à mettre en œuvre ; tout cela ne marche pas très bien et ne peut être la solution. Cela n’empêche pas d’agir en dehors des Institutions.

Notre intérêt fondamental est pourtant que cela marche. De ce fait, la seule attitude qui vaille nous oblige à être présents dans la clarté, la continuité et la capacité à nouer des alliances.

D’entrée de jeu Pierre de Boissieu devait dire que ses idées étaient très proches de celles de Pierre Sellal.

Il faut que cela marche. L’exemple britannique est terrible. Les difficultés de la Grande Bretagne vont être considérables. Ce serait pire encore pour la France si elle décidait de partir. Et Pierre de Boissieu d’articuler son intervention autour de trois mots : critiquer, protéger, diriger.

Critiquer ; il faut combattre les excès des déclarations des uns et des autres et insister sur la nécessité d’expliquer. On ne peut être que frappé par les discours tenus en France sur l’Europe. Les « contre » disent que l’Europe est responsable de tous les maux (ex. les migrations, ce qui est faux même si elle a plus ou moins bien réussi à gérer le problème). Elle serait responsable du durcissement du régime des retraites : c’est absurde, et il suffit de voir ce qui se passe dans presque tous les autres pays pour se rendre compte qu’elle serait plutôt dans ce domaine une protection. A l’inverse, d’autres ne cessent de répéter qu’il faut plus d’Europe, ce qui est totalement anxiogène, achève de brouiller les cartes et d’égarer les uns et les autres. Il faut prendre l’Union européenne pour ce qu’elle est et pour ce qu’elle peut faire. Il faut aussi que l’UE dise ce qu’elle fait et fasse ce qu’elle dit.

Protéger : l’Europe qui protège, face aux déséquilibres, n’est pas une idée nouvelle. Mais l’Europe n’a pas été faite pour protéger mais pour lever les obstacles ; elle a été faite pour les libertés dont les libertés de circulation ; elle a été faite pour gommer ce qu’il y a d’excessif dans les frontières. L’Europe qui protège, c’est un oxymore. L’Europe libère et les Etats protègent. Comment faire pour que dans son action légitime, l’Union n’empêche pas, au-delà de ce qui est nécessaire, de protéger ? Et de mentionner le rôle de la Cour de Justice de l’Union européenne qui freine parfois les actions de protection des Etats. Une discussion sur la subsidiarité pourrait-elle permettre de réfléchir aux moyens de rendre aux Etats une marge d’autonomie suffisante, pour une protection que la Communauté ne peut pas assurer ? L’Union aide à assurer certaines protections (Frontex) mais les frontières grecques ou italiennes restent grecques ou italiennes.

Diriger : la vie de l’Union est parcourue depuis 10-15 ans par ce qu’on appelle des crises mais qui sont plutôt des situations d’urgence. La Communauté a été conçue pour s’assurer qu’il n’y aurait jamais un dirigeant de l’Union européenne. Il y a, si l’on peut dire, trois institutions et demie : la Commission, le Conseil, le Parlement et la Cour. Bref, le pouvoir est complètement réparti pour éviter que la France ou l’Allemagne ne dirigent l’ensemble. Or, en situation d’urgence, il faut une chaîne de commandement dont l’Europe a été volontairement dépourvue. Dans les années 2007-2009, la crise géorgienne a été réglée par le président Sarkozy, seul et largement en dehors des institutions européennes alors que nous étions sous présidence française. Le président de la République a réagi avec autant de célérité à la crise financière internationale. Avec le jeu des mécanismes européens, il aurait fallu des mois. Mais c’était la France et les choses n’auraient pas pu se passer de cette façon avec un pays membre de moindre envergure. La seule institution capable de gérer une crise immédiatement est la Banque Centrale Européenne. C’est pourquoi on l’a dotée d’importants pouvoirs qu’elle ne demandait même pas. Mais elle n’est pas responsable devant le Parlement européen.

Il faut renoncer au gallicisme des réformes institutionnelles.

Le fait que le Haut Représentant doit être à la fois au Conseil et à la Commission conduit, en réalité, à ce qu’il soit entre deux chaises. Il faut se mettre d’accord avec l’Allemagne, entre autres, sur des objectifs de convergence. On verra après ce qu’il en est des coopérations structurées.

Pierre Vimont souhaitait dès lors articuler son intervention autour des quelques questions suivantes :

Nous avons à Bruxelles un système très fluide, très mobile et qui change souvent. On a ajouté beaucoup de choses depuis quelques années. Aujourd’hui le Conseil européen est devenu plus qu’un acteur stratégique, le gestionnaire des crises. Il a pris un nombre de décisions considérables (l’agenda des leaders) avec des réunions informelles toutes les six semaines ; les processus évoluent en permanence. A partir du traité de Lisbonne, la Haute Représentante n’a finalement pas pris les pouvoirs prévus. Il est très difficile de travailler en étant « à cheval » sur la Commission et le Conseil. Le S.E.A.E. a du mal à trouver sa place.

On observe une emprise croissante des Etats membres. En matière de politique étrangère, de sécurité et de défense, ce sont eux qui font avancer les choses.

Fluidité, mobilité : a-t-on atteint les limites en termes d’intégration (grand marché, frontières) ? le sentiment général est que l’Europe est allée trop loin et qu’il faut arrêter, voire reculer. Jean Claude Juncker lui-même l’a proposé mais certaines entreprises demandent l’inverse ; dans le domaine des sanctions économiques (ex. Iran, Russie) beaucoup d’entreprises ne reçoivent pas de réponses simples et pratiques à leurs interrogations contrairement à ce qui se passe aux Etats-Unis où elles peuvent obtenir, dans des délais très courts, une interprétation officielle des textes.

Trois types de problèmes se posent. Le premier porte sur le déficit démocratique ou le déficit d’explication. On a essayé d’y pallier en France avec des débats parlementaires internes avant chaque Conseil européen. Ce fut un échec total (absentéisme). Les débats dans les médias n’ont pas mieux fonctionné. Seuls les débats sur les référendums ont eu du succès. Il en est résulté la montée en puissance de mouvements anti-européens avec lesquels il est impossible d’avoir un échange approfondi de qualité. L’actuel Président de la République est confronté au même problème. Il faudrait regarder comment font nos partenaires : au Danemark et aux Pays-Bas, les exécutifs rendent compte régulièrement à leurs parlements respectifs.

Les Etats membres ne savent pas comment répondre à certaines questions essentielles telles que la subsidiarité, la vraie valeur ajoutée de l’UE, la vision stratégique, l’autonomie stratégique, la relation transatlantique, la relation avec les USA. etc..

Les chefs d’Etat ne parlent jamais de ces sujets parce que les risques de désaccord entre membres sont trop importants. Ces questions fondamentales grossissent, ne sont pas abordées et constituent un risque important à terme. Sur beaucoup de ces sujets se projette l’ombre portée des Etats-Unis, certains membres souhaitant franchir le pas de l’autonomie, d’autres non.

Le débat sur les valeurs et les principes (Orban, Europe de l’Est, Europe de l’Ouest) n’est pas non plus abordé par les chefs de gouvernement bien qu’il recèle lui aussi des ombres portées dangereuses pour l’avenir. Cette question est fondamentale mais l’Europe actuelle n’a pas la réponse. On a préféré laisser la Commission s’occuper des problèmes polonais et hongrois alors qu’en 2000 la situation autrichienne avait suscité un débat entre les quinze.

Mais pour sortir de toutes ces impasses n’y a-t-il pas un problème de nombre, ce qui nous ramène aux problématiques des noyaux durs, des coopérations renforcées et de l’introduction de plus de souplesse dans le fonctionnement de l’ensemble. Certains préconisent de créer des groupes de « like-minded » qui partagent les mêmes idées mais c’est oublier qu’il existe une coupure Est-Ouest déjà évoquée et une coupure Nord-Sud, notamment sur l’Euro-zone. A force de fragmenter, on se retrouve avec une Europe très divisée. Entre géométrie variable et constitution de plusieurs cercles il faudrait un vrai débat car il n’y a pas de réponse dans les traités. Dans un article du Monde, il y a de cela plusieurs années, Jacques Delors avait écrit qu’il faudrait faire dans ce cas une révolution copernicienne et créer une « maison dans la maison ». Le risque est évidemment de tout disloquer. Il faudra probablement continuer d’avancer de façon pragmatique, avec des non-dits, ce qui est le plus raisonnable.

Le sujet étant par définition presque inépuisable, on ne pourra que résumer de façon cursive la richesse des débats qui suivirent, animés par Jean-Pierre Chevènement et Alain Dejammet. Parmi les thèmes majeurs abordés mentionnons :

• Les votes au Conseil, à la majorité qualifiée, au consensus, à la peur, ou l’absence de vote ; l’unanimité étant requise pour la fiscalité, on ne peut exclure que sur ces sujets, la peur de se mettre en travers des intérêts des paradis fiscaux ait joué ;
• La déficience dans les populations du sentiment d’appartenance à l’Europe est une constante forte ;
• La croissance européenne est, depuis plus de vingt ans, à la moitié de la croissance mondiale ; l’Europe perd constamment des parts de marché et peine à résoudre les dysfonctionnements de l’Euro-zone (déficits, problèmes grec, espagnol, portugais etc.) ; nous serons bientôt entre les mains du G2 (Chine-U.S.A.) ;
• Depuis les derniers élargissements, existe un fédérateur de fait : l’Allemagne ;
• Robert Marjolin avait dit qu’en faisant l’Europe du marché et en s’en remettant aux Etats-Unis pour la défense, l’Europe allait à l’échec. Et Pierre Sellal d’ajouter qu’en mettant la sécurité et la défense en dehors, on rompt l’adhésion à l’Europe ; on ne peut cependant pas reprocher à la Communauté de ne pas faire ce qu’on lui a interdit de faire depuis les origines (la défense) selon Pierre de Boissieu ;
• Faut-il séparer la défense et la sécurité ? Pour certains, l’Europe doit réinvestir le terrain de la sécurité (pas de la défense) au risque, dans le cas contraire, d’une rupture avec les citoyens ; le problème est qu’il existe actuellement en Europe 27 systèmes juridiques différents en matière de sécurité ;
• Absence de défense commune, organisation d’un libre-échange mondial, entrave à la constitution d’entreprises européennes de taille mondiale par l’abus de position dominante, pas de protection, pas de valeurs communes : est-ce une union politique ou religieuse ? Reste que le modèle écologique et social européen demeure plus enviable que celui qui prévaut en Chine ou aux Etats-Unis ;
• Le vice fondamental remonte aux années cinquante du fait de l’absence de référendum sur les traités fondateurs ; les débats sur l’Europe demeurent difficiles, les sachants ayant souvent tendance à prendre les opposants pour des « attardés » ; mais ces derniers utilisent parfois des arguments qui rendent impossible toute poursuite du dialogue (exemple de Nigel Farage) ;
• Il faut enfin souligner les cas de décisions du Conseil de sécurité des Nations Unies sur le terrorisme et les sanctions, contrées par la Cour de justice de l’Union européenne, souvent suivie par la Cour européenne des droits de l’homme (exemple de l’arrêt Kadi de 2008).

Alain Meininger

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