L’accumulation des lois de décentralisation votées depuis plus de trente ans a produit un « zoo » institutionnel. L’organisation territoriale est devenue totalement illisible et incompréhensible pour les citoyens qui désertent les scrutins locaux. Le nombre de démissions d’élus municipaux ne cesse d’augmenter depuis 2014. Face à ce constat de l’échec des réformes décentralisatrices, Hugues Clepkens plaide pour une nouvelle organisation au service de la démocratie.

Avez-vous dit « territoires » ?

L’utilisation du terme « territoires » dans le présent dossier est significative de l’évolution – ou plutôt de la dérive – qu’a connue ce mot au cours des dernières années. Sans qu’il soit besoin d’en rechercher les multiples traces, remarquons seulement que le gouvernement actuel compte un « ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales » dont le titre relève d’une évidente intention politique, par essence. Existeraient donc en France, des « territoires » dont il faudrait que la République assure la « cohésion », alors que… en même temps, ledit ministère relierait les collectivités ; lesquelles feraient-elles partie, ou pas, de ces fameux territoires ?

Or selon l’Académie française, « territoire » désigne « une étendue de terre qu’offre un État, une province, une ville, une juridiction » et de poursuivre au titre de « ce qu’il ne faut pas dire » par le pertinent conseil suivant : « On évitera de faire de ce nom un synonyme un peu flou qui pourrait désigner toute division administrative du territoire. Territoire ne doit donc pas être employé en lieu et place d’autres termes plus précis comme canton, département ou région. Il n’est pas non plus synonyme de province. On peut d’ailleurs légitimement se demander ce que ce dernier nom a de si redoutable ou de si haïssable pour qu’on tende à le faire sortir de notre vocabulaire puisqu’après l’avoir remplacé par région (« aller en région ») on lui substitue aujourd’hui territoire¹»…

Il n’empêche, l’Assemblée des communautés de France qui a tenu sa 30e convention nationale de l’intercommunalité début novembre 2019, l’a organisée sous le thème : « Le temps des territoires » ce que son président² a ainsi justifié : « Pour qu’un espace donné se mue en « territoire », il faut qu’une organisation collective lui donne forme. Qu’elle l’institue en une capacité d’action. C’est l’intercommunalité, j’en suis convaincu, qui donne ce visage nouveau à nos territoires, les met en mouvement. »

Pourtant et comme l’ont justement rappelé les géographes Jacques Lévy et Daniel Béhar³, « Un territoire borné par des frontières est la condition d’existence de la cité » ainsi que de « l’exercice du politique ». Aussi, « On admet généralement l’idée selon laquelle la collectivité locale est une institution administrative personnifiée qui représente une population sur un territoire défini⁴. » Autrement dit, la vérité ne serait-elle pas simplement qu’un territoire désigne une étendue de terre sur laquelle s’exerce un pouvoir ? Il ne s’agirait donc pas d’un mot « valise », dans lequel on entasserait toutes les institutions locales, quel que soit leur statut.

S’il y a abus et dévoiement du terme de « territoires », c’est qu’il n’est que le cache-misère d’un système local inexprimable car incompréhensible.

Si on admet l’idée selon laquelle la collectivité locale est une institution politique plus qu’administrative et qu’elle représente une population sur un territoire défini, dès lors qu’on n’emploie plus que le mot de territoire pour l’évoquer… cela ne conduirait-il pas à nier implicitement qu’une population de citoyens y vit ? Cette pratique participe d’ailleurs des dérives quotidiennes du vocabulaire qui font des adjoints au maire délégués… des « maires-adjoints chargés », comme s’il existait plusieurs « maires » dont les compétences seraient fixées dans le respect d’une traduction occulte de l’anglicisme « in charge of » ; de même que fleurissent ces panneaux publicitaires où l’on annonce que « le conseil » (municipal, départemental, régional…) construit pour la population tel ou tel équipement… comme si celle-là était extérieure à la collectivité, alors qu’elle en est un élément constitutif… avec son territoire.
Quand les mots ne correspondent plus à la réalité qu’ils sont censés exprimer, c’est que ceux qui les emploient ne veulent pas tenir compte de cette dernière.

Une décentralisation plus administrative que démocratique

Mathieu Doat⁵ a justement retracé l’évolution récente de la décentralisation en France : « Les collectivités ont une étrange destinée. Devenues depuis les années quatre-vingt des institutions majeures dans notre vie quotidienne, elles tendent à se fondre de plus en plus dans l’organisation administrative de l’État. (…) Les collectivités locales sont alors considérées comme un des rouages de l’État qui dispose d’elles comme d’un outil au même titre que les administrations déconcentrées. (…)

Tous les éléments qui les définissaient classiquement, leur compétence générale, leur territoire, leur mode de contrôle ont été plus ou moins remis en cause avec la réforme de 1982. Même leur constitutionnalisation n’a pas enrayé le mouvement. (…)

Dépourvues de toute unité puisqu’éclatées en institutions diverses, établissements publics, associations, sociétés d’économie mixte, pays, les collectivités ne sont plus que des fictions, des images nécessaires, dont l’État, (…) dessine les contours essentiels. »

Finalement, le cours de l’histoire a donc été défavorable à l’affirmation et à l’exercice du pouvoir local des citoyens ; émises à un peu plus d’un siècle d’écart, deux opinions en faveur d’une simple décentralisation administrative ont ainsi triomphé : l’une émise par Stanislas de Clermont-Tonnerre et l’autre, par Maurice Hauriou.

Il s’agit d’abord de l’origine de la conception qui sous-tendait les allusions aux collectivités dans les questionnaires proposés pour le « grand débat », début 2019, inspirée de celle datant de la monarchie de Juillet, voire même des débats de l’automne de 1789. Le pouvoir local y était occulté au profit d’une approche utilitariste selon laquelle les institutions locales – qui n’ont pas été évoquées en tant que telles dans le chapitre consacré à la démocratie et à la citoyenneté – ne seraient que des prestataires de service. Selon cette conception, les collectivités sont « de simples corps administratifs »⁶, comme l’a écrit le comte Stanislas de Clermont-Tonnerre, délégué de la noblesse, partisan d’une monarchie constitutionnelle autoritaire ; théorie qui s’est trouvée réalisée du Premier Empire à la Restauration et qui ne fut plus jamais remise en cause, quoiqu’on ait pu en dire depuis.

Un siècle plus tard, apparut l’innovation de l’intercommunalité, conçue comme l’avait clairement préconisé Maurice Hauriou⁷ : « Comment décentraliser ? En augmentant les attributions des organes qui existent déjà, des départements et des communes ? Même pas.

Alors quoi ?

En utilisant d’autres organes qui eux aussi existent d’avance, mais qui n’ont pas de pouvoirs politiques : les établissements publics.

Décentraliser les affaires administratives sans donner de pouvoir politique aux administrations inférieures, tel est aujourd’hui le problème, car donner du pouvoir politique, c’est provoquer et faciliter les agissements socialistes.

C’est de la réunion du pouvoir politique et de l’administration dans les mêmes mains, qui crée la tentation socialiste. »… et il revint à une majorité… socialiste, d’initier le succès du mouvement intercommunal par la loi du 12 juillet 1999 et dont les intercommunalités de France⁸ (sic) « souhaitent que soient rigoureusement préservés les équilibres institutionnels et les principes juridiques issus de vingt années de réformes législatives, depuis la loi « Chevènement » ».

Deux niveaux de collectivités territoriales furent créés en 1789 : la commune et le département. Dès l’origine, du fait du rejet de la suggestion de ne créer que 720 grandes communes⁹, la réduction du nombre de communes s’est pourtant imposée car s’est posée la question du choix du territoire le plus rationnel pour gérer les compétences manifestement inadaptées au strict territoire communal. L’intercommunalité est ainsi résultée de l’impossibilité ou l’absence de volonté…

• de rationaliser le tissu communal français,
• de tirer les conséquences de la compétence générale qui leur a été reconnue au cours du XIXe siècle.

Mais l’intercommunalité n’est pas le seul élément de la décentralisation administrative à n’avoir été qu’une suite d’arrangements, il en a été de même pour la création des vastes régions et ce, malgré les mises en garde prononcées à son encontre dès l’origine du projet. Non seulement leur taille fait fi du partage d’intérêts de leurs habitants – quels sont les rapports locaux entre Châtellerault et Biarritz, Épernay et Saverne, ou Moulins et Chambéry ? – mais leur mise en place ne s’est même pas traduite par une amélioration ni du fonctionnement, ni des finances de ces régions ; tel est le constat dressé par le juge des comptes dans les « Hauts-de-France » : « Le fonctionnement interne de la nouvelle collectivité aboutit, dans un souci de sécurisation juridique et financière, à une forte centralisation autour du président de région et de la direction générale, ce qui peut alourdir les circuits de décision. Consciente de cela, la région a initié une démarche visant à fluidifier son fonctionnement interne.¹⁰»

Plus généralement, la Cour a dressé un état décevant dans son rapport public pour 2019. Elle a notamment relevé que « la répartition préexistante des départements entre les régions n’a pas été remise en cause, ce qui a sans doute compliqué la recherche d’une délimitation cohérente¹¹. » ; ce qui confirme l’inadéquation originelle de la réforme avec le besoin préexistant de tracer de nouveaux découpages territoriaux en phase avec la vie quotidienne des habitants. De plus, « Les conditions d’adoption de cette réforme ont de fait entravé les modalités de sa mise en œuvre. Les régions concernées pouvaient difficilement anticiper leur regroupement avant janvier 2015, soit un an avant la date proposée pour son application »¹².

Enfin, la Cour a accumulé les constatations négatives relatives aux effets de la loi :

• « Au regard des objectifs visés, la loi NOTRe n’a contribué que partiellement à clarifier les rôles respectifs des collectivités territoriales. Comme la Cour l’a déjà indiqué, la rationalisation des compétences entre niveaux de collectivités reste inachevée¹³ »
• « dans la majorité des cas, les gains d’efficience sont restés limités, faute de réorganisations structurelles importantes.¹⁴ »
• « Si la convergence et l’harmonisation des organisations et des politiques publiques préexistantes peuvent générer des coûts transitoires, certains surcoûts semblent d’ores et déjà pérennes.¹⁵»

Il en va de même pour les « métropoles », dont un rapport du Conseil économique social et environnemental « souligne que la capacité des métropoles à diffuser leurs dynamiques d’emploi et à entraîner les territoires environnants n’est pas une règle générale.¹⁶», ce qui irait à contre courant d’un mouvement plusieurs fois millénaire selon lequel les agglomérations ne peuvent vivre et croître qu’en symbiose avec leur plat pays, sauf à s’y opposer, même parfois par la force.

Non seulement ces métropoles n’ont pour la plupart d’entre elles aucune réalité ni géographique, ni historique, ni sociale… donc pas politique, mais dont l’accès à un statut – hétérogène au point qu’on en recense au moins quatre catégories dans le CGCT – permet d’abord et avant tout de maximiser les dotations de l’État. Là encore, le mot « métropole » est utilisé abusivement si on les compare à ce qu’il serait convenu de dénommer de la sorte sur notre planète, puisque seules « cinquante grandes métropoles sur les cent premières au plan démographique restent ici significatives¹⁷» ; on conçoit mal comment la France pourrait en compter 22… Seules Londres et Paris, en Europe, se glissent en effet dans un classement élaboré à partir de huit indicateurs significatifs.

Par ailleurs, quels enseignements peuvent être tirés des recompositions intercommunales intervenues en 2016 pour lesquelles, vu la taille des assemblées, la délibération sera réduite à sa plus simple expression ? Que conclure des nombreuses démissions d’élus municipaux intervenues depuis 2014 et que, selon la dernière enquête du Cevipof¹⁸, seuls 48,7 % des maires envisagent de se représenter, de sorte que « Si les choses devaient en rester ainsi, le scrutin 2020 ressemblerait à celui de 2014. »… alors qu’un mois avant ces dernières élections municipales, plus de 60 % des communes ne comptaient aucune liste de candidats. Le silence qui entoure ces questions conduit à faire nôtre le propos de Marc Bloch : « il y aurait beaucoup à dire sur ce mot de politique. Pourquoi en faire fatalement, le synonyme de superficiel ? ».

Certes il serait faux de prétendre que rien n’a changé dans l’organisation de notre pays, au contraire, mais, comme le Sénat de Berlin¹⁹ l’a constaté en ce qui concerne sa ville elle-même : « On assiste à beaucoup de changements, mais on ne voit pas d’évolution »…

En définitive, le développement de l’intercommunalité à fiscalité propre a constitué le cheval de Troie de l’évidement des communes mais sans que cette politique n’ait jamais été clairement affichée, ni proposée aux citoyens.

Ainsi, le réagencement territorial a produit un « zoo » institutionnel. Il s’est agi d’une réponse technocratique et juridique et non d’une démarche politique.

Une réforme impropre à rénover la démocratie locale

Éléments fondamentaux de toute démocratie, les collectivités doivent, grâce à leur adaptation optimale aux exigences vitales de leurs habitants, concourir à la prospérité de ceux-ci. Or, la situation mondiale de la notion même de démocratie est inquiétante si l’on en croit le résultat des études menées par l’ONG américaine Freedom House, qui a constaté que 50 pays sont gouvernés sous des régimes autoritaires, alors que 56 autres sont seulement « en partie libres ».

D’ailleurs, Si l’on n’envisage que les dix pays les plus peuplés, comptant 4,2 milliards d’habitants (56 % du total), la démocratie n’a progressé dans aucun d’entre eux, ces dernières années.

Même la France, qualifiée dans ces études internationales, de « démocratie parfaite » en 2014, a régressé en 2018, suite à l’hyperprésidentialisation initiée par N. Sarkozy et accentuée depuis, notamment par l’instauration de l’état d’urgence en 2017 ainsi que par la pratique issue de la réduction du mandat et de l’inversion du calendrier électoral²⁰…

Voilà la réalité que l’on ne doit pas nier si l’on croit encore en un régime politique qui ferait la part belle à des citoyens libres et égaux en droit et non pas à des « administrés » considérés comme de simples clients.

Dans ce contexte démocratique défavorable, le projet de révision constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace proposée par le pouvoir central, comporte une extension du droit à l’expérimentation, en vue d’ouvrir la « possibilité pour des collectivités de disposer de compétences dont ne disposent pas toutes les collectivités de leur catégorie, et, d’autre part, comme la capacité pour des collectivités de déroger de façon durable (et plus uniquement à titre expérimental) à certaines normes », selon la présentation qu’en ont faite les deux députés rapporteurs²¹.

En conclusion d’une récente étude²², le Conseil d’État décrit précisément le contexte dans lequel une telle réforme est conçue : « L’expérimentation n’est pas une fin en soi : c’est un outil au service de l’innovation et de l’amélioration des politiques publiques. Elle se nourrit donc d’un terreau favorable aux initiatives de terrain, émanant des services déconcentrés des administrations, des collectivités territoriales, des entreprises, des associations, de la société civile. En associant les citoyens intéressés à sa conception, à son pilotage et à son évaluation et en concevant des politiques sur la base de résultats qui démontrent l’efficacité et la pertinence d’une politique, l’expérimentation est aussi un moyen de renforcer la légitimité de l’action publique et de répondre à l’exigence, récemment réaffirmée, de renouveau démocratique. » Ce faisant, il relève, au passage, que le « terreau » dont il s’agit mêle sans hiérarchie personnes publiques et privées, comme si leur légitimité était de même nature.

Par ailleurs, l’étude insiste sur les inconvénients à éviter, à savoir que « Longtemps regardée avec prudence, voire avec méfiance, tant elle semblait malmener le principe d’égalité des citoyens devant la loi, l’expérimentation a désormais toute sa place dans la préparation et la mise en œuvre des politiques publiques. » et que « l’instabilité du droit, l’investissement financier et la rupture d’égalité qui résulte généralement de ces expérimentations ne sont admissibles que si elles sont conduites avec la rigueur méthodologique nécessaire pour produire des résultats probants. » On ne saurait mieux dire…

Au total, le Conseil d’État, qui insiste sur le fait que « L’expérimentation n’est pas une politique publique, elle n’est qu’un outil des politiques publiques, un instrument au service de l’innovation. » considère que « Cet ancrage constitutionnel (art. 72, 4e alinea) assure à l’expérimentation un fondement solide pour déroger, si nécessaire, au principe d’égalité et, dans une moindre mesure, à certaines exigences de sécurité juridique, que la Constitution protège. » et, donc, que la révision constitutionnelle envisagée ne serait même pas nécessaire.

Puisque les inconvénients autres que strictement juridiques n’ont pas retenu l’attention des rapporteurs parlementaires, il est donc nécessaire d’en énumérer quelques-uns.

Il s’agit d’abord de contourner le principe d’égalité devant la loi nationale, au prétexte qu’il faudrait mieux tenir compte des nécessités locales. Ainsi, les citoyens français ne seraient pas soumis aux mêmes règles dans leur collectivité de résidence, selon l’endroit où ils se trouveraient ; alors que plus de la moitié d’entre eux vivent dans, au moins, deux lieux différents au cours de leur vie, cela n’ira pas dans le sens de la simplification, pourtant affichée…

De plus, il est bien évident que seules les collectivités les plus puissantes, disposant des meilleurs appuis politiques et techniques, seront aptes à négocier et obtenir de tels aménagements.

Les conditions dans lesquelles ont été créées la collectivité nouvelle de Corse, la « métropole » de Lyon, la « collectivité » de Paris et la future Alsace, en fournissent la preuve.

L’inégalité de traitement des citoyens s’en trouvera donc accrue, alors que la complexité de l’organisation territoriale – pourtant décriée à juste raison – s’en trouvera aggravée et que la fiscalité locale directe aura été quasiment étatisée du fait de la suppression de la taxe d’habitation, validée par le Conseil constitutionnel²³. Par cette récente décision, ce dernier confirme la conception qu’il impose depuis plusieurs années, d’une « libre administration » réduite à la portion congrue ; il considère, notamment et parmi d’autres affirmations tout aussi étonnantes, que ce principe constitutionnel est respecté même si les collectivités ne votent pas le taux de l’impôt alors que la détermination de la matière imposable leur échappe aussi. De la sorte, le produit fiscal étant toujours égal à la multiplication de ces deux facteurs, la fixation de son montant échapperait légalement aux assemblées locales. Mais alors, quel est le pouvoir politique de ces conseils qui ne votent plus d’impôts directs ?

C’est aussi quant aux principes que le projet de réforme constitutionnelle présente le plus d’inconvénients néfastes.

D’abord, il renforce la centralisation puisqu’il faudra, au coup par coup, obtenir une autorisation de niveau national pour pouvoir mettre en œuvre ces nouvelles possibilités²⁴ ; autrement dit, le pouvoir central, entre les mains duquel sont concentrés les instruments d’action, verra s’accroître les occasions d’intervenir, au lieu de diminuer.

Aussi, ce projet ne vise pas à augmenter les possibilités pour les citoyens de participer à l’exercice du pouvoir local, mais seulement à permettre d’amortir, d’arrondir, d’amoindrir l’application de la loi républicaine au plan local.

Ensuite, ces « expériences (seraient) tentées dans de modestes proportions, puis généralisées (…) par l’initiative des villes et des régions voisines » et, « à la rigueur, il pourrait y avoir autant de formes d’organisation que de régions à organiser. » De la sorte, il n’y aurait plus de droit commun qui vaille et se trouveraient enfin concrétisées les attentes qu’exprimaient en ces termes, entre eux, Maurice Barrès et Charles Maurras, en 1895… voici une solide base doctrinale, pour la réforme maintenant envisagée ! Certes, ces deux auteurs militaient pour la décentralisation mais ils ne sont pas réputés pour l’avoir imaginée dans un contexte et selon des principes particulièrement démocratiques…

Une autre organisation au service de la démocratie

L’accumulation des lois votées depuis plus de trente ans a provoqué tellement de bouleversements – souvent inutiles ou inefficients – qu’il est concevable qu’une volonté d’immobilisme prévale sur l’adoption d’une réforme institutionnelle majeure, pourtant de plus en plus indispensable ; on comprend donc l’attitude d’élus qui alertent : « La véritable attente des élus de France, c’est la STABILITÉ ! Nos irritants à nous, c’est que l’on modifie sans cesse les règles, que l’on détricote les textes comme Pénélope le manteau d’Ulysse, que l’on fasse deux pas en avant puis un pas en arrière. Arrêtons ce « yo-yo »²⁵ ! »

Pourtant, si la démocratie doit et peut encore se développer cela se fera au sein d’une République dans laquelle les pouvoirs politiques local et national ont un statut équivalent, au service d’intérêts non pas concurrents ou subordonnés mais complémentaires et coordonnés. Autrement dit, écartant une conception verticale, intégrée, qui placerait l’État national au-dessus de tout, nous optons pour la régénérescence de la République unificatrice, avançant en équilibre sur ses deux jambes, nationale et locale.

Si l’on veut vraiment régénérer en profondeur le processus démocratique, il convient aussi de sortir de ce schéma que nous vivons (fort mal) actuellement et selon lequel les représentants de la personne morale portent par essence cet intérêt général.

Une solution politique courageuse consisterait à rénover la notion d’intérêt général en privilégiant celle d’intérêt « public », quel que soit le niveau territorial considéré, mais sans confondre l’intérêt public et la somme des intérêts privés. Pour ceci la réduction à deux niveaux de collectivités, en France, concourrait à la réussite de cet ambitieux projet… en intégrant dans tous les cas la prise en compte des incidences écologiques des choix, sous tous leurs aspects, directs et indirects, immédiats et futurs. Ce serait aussi le vrai moyen de permettre la participation plus active et concrète des citoyens à la gestion des affaires qui les concernent au premier chef.

Fort de sa riche expérience, Jean Monnet a résumé en une formule l’essentiel : « Rien n’est possible sans les hommes, rien n’est durable sans les institutions²⁶». C’est de ce subtil équilibre que peut résulter le « bon gouvernement » dont l’image a été peinte par Ambrogio Lorenzetti sur le mur du palais communal de Sienne. La réforme fondatrice d’une réelle démocratie locale s’appuiera donc, à la fois sur celle des institutions et sur celle du mode choix des élus et d’exercice de leur pouvoir par les citoyens, car ils constituent, par eux-mêmes, le fondement des institutions locales, comme nationales²⁷.

Le pouvoir doit s’exercer sur une aire géographique déterminée, c’est même le sens exact du terme galvaudé de « territoire ». Pour qu’il y ait décision démocratique, c’est-à-dire pour qu’il y ait démocratie, il faut qu’il y ait territoire, il faut qu’il soit vécu par ses occupants de façon consciente afin qu’ils se sentent partie prenante de ce territoire. Il ne s’agit pas seulement de « Développer la participation citoyenne et celle des actrices et acteurs de terrain [qui] est aussi un enjeu [et] qui doit être mieux pris en compte.²⁸», car cette préoccupation pour nécessaire qu’elle soit est insuffisante pour régénérer la vie démocratique et politique dans des collectivités locales « nouvelles ».

En conséquence, il faut que l’organisation soit claire et simple : deux échelons locaux suffisent alors (en plus du niveau national) et ces deux échelons doivent être construits sur des bases historiques et géographiques réelles et non technocratiques.

Une fois constitués, ces « communes nouvelles » et ces « départements nouveaux » devront garder longtemps les mêmes limites géographiques, car le processus d’appréhension d’un territoire est long.

L’organisation territoriale doit dessiner les cadres généraux (en termes territoriaux) qui sont les plus adaptés à la réalité de la vie collective et individuelle, soit ces deux niveaux de collectivités territoriales de plein exercice dotées de la compétence générale et du vote du produit et du taux de l’impôt direct (« communes nouvelles » et « départements nouveaux ») ; les élus locaux, pour les premières et nationaux, pour les seconds, étant les seuls à même de choisir la composition précise de ces nouvelles collectivités locales, lesquelles s’associeraient librement pour l’exercice des compétences vraiment structurantes, dans le cadre de syndicats ad hoc :

• En campagne, les « communes nouvelles » compteraient environ 5 000 habitants,
• en ville, le territoire de la collectivité communale unique serait celui de la zone urbanisée et de la première couronne des communes suburbaines actuelles (soit dans un rayon d’environ 15 km) et regroupant, en moyenne, au minimum 30 000 habitants.
• Les « départements nouveaux » seraient, eux, adaptés à l’aire de vie réelle de la population et leur taille se situerait entre celle des trop grandes régions artificielles actuelles, et les trop petits départements hérités du découpage datant du XVIIIe siècle, soit une quarantaine de collectivités métropolitaines²⁹.
• L’organisation de la région parisienne étant un échec patent, comparé aux autres grandes capitales européennes, il s’agirait de limiter à trois les niveaux de collectivités en Île-de-France, du fait de la concentration de population, soit :
  •  Un de proximité, soit la « commune nouvelle » – arrondissement à Paris et commune ailleurs – sur une base de 25 000 habitants, en grande couronne, et de 50 000, en petite. Le nombre de communes passerait de 1 200 à moins de 400 ; les arrondissements parisiens pouvant être constitués aussi en « communes nouvelles ».
  • Le deuxième échelon pertinent serait celui des « départements nouveaux » entre 500 000 et 1 000 000 d’habitants – après une nécessaire adaptation du périmètre des actuels départements, comme dans le reste du pays – Paris restant une ville cumulant les fonctions « départementales » et « communales », permettant de mener des politiques, sociales, d’équipement publics, d’urbanisme, ainsi que les prestations de service (ordures, eau, assainissement, électrification).
  • Enfin un échelon stratégique permettant de produire les schémas de cohérence ; schémas directeurs, transports, zones économiques, formation et recherche, etc. Soit le niveau de la « métropole », dans l’aire géographique de l’actuelle région d’Île-de-France.

Le constat n’est pas nouveau mais les réformes accumulées de manière désordonnée n’y ont rien changé : « La cause paraît entendue. Un milieu restreint d’instances délibératives gouverne les affaires publiques des collectivités locales. Que ce soit dans le cadre de la commune, du département ou de la région, un conseil, et un seul, décide de la conduite des politiques. Certes ses membres sont élus au suffrage universel. Mais il n’a pas à composer avec des contre-pouvoirs institutionnellement légitimes au sein de son territoire de responsabilité. Cette concentration du pouvoir est renforcée par la prolifération d’organismes fonctionnels : syndicats intercommunaux, districts urbains, offices publics d’HLM, agences de bassin, etc. Leurs dirigeants échappent à la sanction démocratique directe et sont cooptés par les collectivités locales ou par l’État³⁰. »

Or, la décentralisation concentrant la vie politique au plan local, les circonscriptions électorales doivent être en phase avec la vie des citoyens.

C’est pourquoi, dans les « communes nouvelles » et les « départements nouveaux », existerait un niveau de base (quartier urbain, village rural pour les « communes nouvelles » ; pays ou cantons pour les « départements nouveaux »), c’est-à-dire des circonscriptions électorales au sein desquelles les citoyens choisiraient au suffrage universel direct celles et ceux qu’ils autoriseraient à les représenter, tant au niveau local, que pour l’élection des députés nationaux.

Ainsi les conseils délibérants des collectivités seraient-ils élus à partir de zones géographiques de taille « humaine » mais verraient leur compétence générale mise en œuvre sur tout le territoire collectif unique.

Pour ne pas désorienter les citoyens et leur conserver le lien avec des notions apparemment connues de tous, le citoyen le mieux élu, dans le quartier ou le village, porterait le nom de « maire » – comme il existe un maire dans les arrondissements de Paris, Lyon et Marseille – et exercerait les compétences nationales dans sa circonscription (état-civil, élections…) ; le conseil de la « nouvelle commune » serait ensuite composé de la totalité des élus de ces différentes circonscriptions électorales.

Afin d’associer plus étroitement et de manière permanente les habitants à la gestion de leurs affaires, il s’agirait aussi d’instituer systématiquement des conseils de gestion des services publics locaux par secteur d’activité – sous forme de régies dotées de l’autonomie financière –, comprenant au moins un tiers d’usagers volontaires ou tirés au sort. La participation des habitants à la gestion des affaires qui les concernent le plus immédiatement serait ainsi généralisée, conduisant à mobiliser plus de citoyens qu’aujourd’hui et ce, pour ce qui les concerne au premier chef : la gestion des services qui leur sont rendus.

Liberté et compétence générale

Par ailleurs, et pour stopper la frénésie législative et réglementaire concernant les collectivités, il conviendrait d’affirmer l’application aux collectivités du principe constitutionnel selon lequel « Tout ce qui n’est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu’elle n’ordonne pas³¹ ». De la sorte, les possibilités d’initiative et d’action des élus locaux seraient-elles garanties et la pression étatique réduite au minimum.

Rien que dans le CGCT, on dénombre plus de 4 000 emplois du verbe « pouvoir », sans compter les codes des marchés publics, de l’urbanisme, de l’environnement, de l’éducation… un article du CGCT prévoit toujours que : « Le maire peut réunir le conseil municipal chaque fois qu’il le juge utile » ! Et le projet de loi, en cours de discussion au Parlement, compte à nouveau plus de 150 fois le verbe « pouvoir » au fil de moins de 100 pages… Disparaîtrait en conséquence cette attitude si répandue, qui fait opposer à la volonté des élus, l’argument selon lequel « Il n’y a pas de texte qui autorise ce que vous voulez faire ». Dans un régime de liberté publique, la loi interdit, elle n’autorise pas.

Corrélativement, les collectivités doivent recouvrer leur droit à décider, seules, ce qui est nécessaire à la satisfaction des besoins de la population… dès lors qu’aucune loi ne l’interdit.

Il s’agit de réaffirmer le principe de compétence générale de ces collectivités.

Et ce, quoiqu’en pense le juge constitutionnel qui a confirmé la suppression de la compétence générale des départements au bénéfice d’un éparpillement des attributions de ces derniers : « compte tenu de l’étendue des attributions dévolues aux départements par les dispositions législatives en vigueur, qu’il s’agisse de compétences exclusives, de compétences partagées avec d’autres catégories de collectivités territoriales ou de compétences susceptibles d’être déléguées par d’autres collectivités territoriales, les dispositions contestées ne privent pas les départements d’attributions effectives.

Par conséquent, le grief tiré de la méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales doit être écarté.³²»

Pourtant Laurent Fabius, lorsque le gouvernement préparait la future loi du 16 décembre 2010 et qu’il était député, avait déclaré qu’avec la suppression de la clause de compétence générale : « désormais, ni la région ni le département ne pourront plus soutenir même modestement, les associations locales, sportives, culturelles, sociales » et qu’ainsi le gouvernement voulait « recentraliser, car il n’admet pas les contre-pouvoirs. »³³

Maintenant, malgré l’interprétation restrictive du Conseil constitutionnel et, même à cause d’elle, c’est par la voie politique que cette question doit être définitivement réglée. Il s’agit de savoir si, oui ou non, nous voulons vivre dans un pays dans lequel les citoyens décident par eux-mêmes ou par leurs représentants, de ce qui les concernent au premier chef dans la vie de leur collectivité.
Réduire la question de la décentralisation à des transferts de compétences supplémentaires la situe dans le champ d’une paupérisation politique stupéfiante, dès lors que celle-ci concerne avant toute chose la question du partage des pouvoirs entre le centre et la périphérie. Alors que la décentralisation doit tendre à donner la meilleure réponse possible, dans un cadre budgétaire contraint (et dans la recherche d’une égalité des droits de tous les citoyens de notre pays quelle que soit sa collectivité de rattachement), s’agissant des services et investissements publics dont nos concitoyens ont besoin.

Ces transferts sont d’abord et avant tout le moyen auquel l’État a recours pour se réformer, (et surtout réduire l’évolution de ses dépenses), sans une vision politique de la décentralisation ; ce principe d’action se résume ainsi : « Je survis, car c’est moi qui répartis les compétences et les moyens ». Finalement, bien que l’organisation décentralisée de la République ait été reconnue dans la Constitution, sa mise en œuvre s’apparente plus à une organisation déconcentrée de l’État. Ce dernier considère les collectivités territoriales comme un de ses accessoires : les transferts de compétences qu’il opère à leur profit consistant essentiellement à se décharger de certaines de ses missions. Sans qu’une vision d’ensemble de l’organisation de cette décentralisation prévale.

Les résultats de cette politique sans vision politique à long terme sont à la hauteur de l’absence des ambitions qui ont présidé à sa mise en œuvre. Il en va ainsi de la loi du 7 août 2015, dont les résultats ont ainsi qu’il suit, été constatés par la Cour des comptes :

« L’enchevêtrement de la compétence « immobilier d’entreprise ».

La compétence en matière d’immobilier d’entreprises est une illustration éclairante de la complexité générée par les dispositions de la reforme territoriale.

Elle est confiée par la loi NOTRe aux communes et aux EPCI a fiscalité propre, mais ces interventions doivent être compatibles avec le SRDEII, porté par la région. Les départements ne sont plus compétents en la matière mais peuvent participer, au titre de la solidarité territoriale, au financement de projets de nature économique dont les communes et EPCI sont maîtres d’ouvrage, et être délégataires de ces derniers.

La région n’est pas compétente non plus mais elle peut intervenir en complément des dispositifs d’aides du bloc communal dans le cadre d’un conventionnement. Certaines régions affichent d’ailleurs dans leur SRDEII leur intention de développer des zones d’activité à rayonnement régional (Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté, Normandie, Provence-Alpes-Côte d’Azur).³⁴»

En conséquence, « Trois ans après le regroupement des régions, la simplification et la rationalisation des compétences entre niveaux de collectivités restent inachevées.³⁵» et, « La loi NOTRe, en dépit d’une logique de spécialisation accrue des collectivités qui a conduit a la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions, a maintenu des compétences partagées dans de très nombreux domaines. »

…Reconnaissons qu’il est impossible, qu’il n’est même pas souhaitable, de prétendre énumérer, puis répartir les compétences publiques, d’autorité, entre l’État et les collectivités. On s’y est employé en vain, pour finalement accoucher de monstres législatifs souvent inopérants. Alors qu’on a pu prétendre qu’il s’agissait là du fondement de la décentralisation administrative, cela se révèle être la plus insidieuse des tutelles, celle de la répartition des compétences et des moyens ; autrement dit : « je vous dis de faire ça, avec tel moyen ». La loi doit seulement définir le cadre général de l’action publique, sans entrer dans les détails.

Fonder démocratiquement la fiscalité locale

Si l’argent est le nerf de la guerre, il l’est aussi de l’exercice du pouvoir politique : celui-ci est réduit à néant si les élus au suffrage universel ne votent pas eux-mêmes le produit et le taux de l’impôt ; toute autre approche n’est qu’un faux semblant de démocratie. Or, la « nationalisation » en cours des impôts locaux va à l’encontre de ce principe intangible.

La libre administration de nos collectivités territoriales, au sens de notre Constitution, implique une nécessaire autonomie de gestion aujourd’hui entravée par une fiscalité corsetée, le poids de l’État premier contributeur local et un « pacte financier » dont le flou ne laisse pas d’inquiéter les élus locaux³⁶. Le rôle péréquateur des soi-disant « dotations » de l’État, ne parvient qu’à amortir à la marge cette dérive. Une remise à plat de la fiscalité locale ne pourra se passer d’une réallocation au travers de la péréquation plus forte des ressources vers les collectivités les plus fragiles et notamment celles qui subissent le recul démographique ; c’est là l’une des tâches les plus essentielles de la République à l’égard de ses collectivités.

Aussi les pistes pour une refonte de l’autonomie de gestion des collectivités ne peuvent passer que par plusieurs catégories de ressources, mêlant prélèvement local, partage d’impôts nationaux et dotations de péréquation pour corriger les inégalités territoriales et retrouver ainsi une fiscalité locale compréhensible pour le contribuable et assurant les ressources nécessaires pour les collectivités.
Les quinze dernières années, par des évolutions législatives adoptées à chaque loi de finances initiale, ont conduit à « rustiner » un système de prélèvement local aujourd’hui à bout de souffle. Rappelons que la réforme de la taxe professionnelle a permis de faire passer en douceur la révision des bases de l’imposition économique territoriale, mais a entraîné une prise en charge d’un manque à gagner annuel de 8 milliards d’euros, depuis 2010, dans le budget de l’État, soit 80 Md€ cumulés en 2019.

L’autonomie de gestion des collectivités territoriales passe par une refonte des ressources qui responsabilisera tout autant les élus que les contribuables-citoyens.

Celles-ci devront représenter un panel de fiscalité locale rénovée sous forme d’une taxe foncière élargie, d’un partage de fiscalité nationale et de dotations non affectées prenant en compte l’objectif de péréquation.
Plusieurs principes doivent donc guider cette réforme fiscale fondamentale :

• Le premier consiste à taxer des flux et non des stocks, c’est-à-dire de taxer une ressource et non une valeur théorique,
• Le deuxième consiste à déterminer une base taxable à partir de données objectives et simples à établir et contrôler,
• Le troisième consiste à tenir compte de la capacité contributive du contribuable et à proscrire les effets de seuil,
  Enfin le dernier consiste à rester dans un cadre de référence européen à défaut d’une harmonisation impérative qui n’existe pas encore dans ce domaine.

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Il y a plus de vingt ans, un bon connaisseur des institutions et de la vie locale notait que « les habitants des territoires locaux n’ont pas appris à relativiser l’urgence qu’il y aurait à modifier un cadre institutionnel formel dans le sens d’une plus grande séparation des pouvoirs, alors que, entre temps, les choix s’opèrent sur des problèmes co-construits et leur résolution concrète à travers des cadres bâtis ad hoc. La montée d’une sphère de démocratie administrative n’accélère pas nécessairement la démocratie directe et n’enrichit pas à coup sûr, de façon durable, la scène de la démocratie politique.³⁷»

La situation ne s’est pas améliorée et il faudra sans doute plusieurs décennies, comme après 1865, comme après 1968³⁸, pour que les propositions exposées précédemment trouvent à s’appliquer ; mais il est plus que temps de « planter le chêne » pour qu’il puisse fructifier plus tard… car, comme l’affirmait F. Roosevelt confronté au défi apparemment insurmontable de produire suffisamment d’armement, en 1942 : « Il ne s’agit pas de ce que nous pouvons faire, mais de ce que nous devons faire.³⁹»

Hugues Clepkens
Président du club Marc Bloch
Le club Marc Bloch est une association indépendante qui rassemble des élus, des hauts fonctionnaires de l’État et des collectivités locales ainsi que des universitaires, tous attachés à l’essence même de la République et de ses collectivités. Il ont exposé le constat d’échec des réformes décentralisatrices, ainsi que leurs propositions dans Citoyen ! Plaidoyer pour une démocratie locale renouvelée, L’Harmattan, 2018.