Elisabeth Guigou : refonder le projet européen

Le Brexit est un tremblement de terre. D’abord pour le Royaume-Uni, qui a vu immédiatement le cours de la livre s’effondrer, les marchés spéculer sur l’affaiblissement de l’économie britannique, la tourmente déstabiliser les deux principaux partis politiques. M. Farage a dû reconnaître le mensonge de son principal slogan de campagne et M. Johnson, manifestement dépassé par la situation, renier ses engagements.

Le Royaume apparaît profondément désuni entre les grandes villes d’une part, les villes moyennes et les campagnes d’autre part, entre classes aisées et milieux populaires, entre jeunes et personnes âgées. Mme Nicola Sturgeon, Première ministre écossaise, réclame un deuxième référendum sur l’indépendance de l’Écosse.

Le choc est rude aussi pour l’Union européenne où tous les gouvernements ont exprimé leur consternation et leurs regrets, en même temps que leur respect du vote du peuple britannique et se sont accordés sur une position unanime lors du Conseil européen du 28 juin : puisque le Royaume-Uni veut divorcer de l’Union européenne, il faut organiser cette séparation dans le respect mutuel et rapidement, car ni le Royaume-Uni, ni l’Union européenne, n’ont intérêt à faire durer l’incertitude qui nourrit toutes les spéculations financières, économiques et politiques ;

le Royaume-Uni ne peut bénéficier du marché unique s’il n’accepte pas la liberté de circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes. Aucune négociation n’aura lieu tant que l’article 50 ne sera pas invoqué.

Il faut souhaiter que les négociations sur les modalités de la séparation durent moins de deux ans (délai maximum), qu’elles se mènent à un niveau technique pour ne pas encombrer l’agenda politique de l’Union, et qu’ensuite seulement soit négocié le nouveau statut du Royaume-Uni, ce qui sera nécessairement plus long.

Il est donc clair que le Royaume-Uni ne pourra pas être à la fois dedans et dehors. Il est tout aussi évident que, Brexit ou pas, s’impose l’urgente nécessité de refonder le projet européen. Car le référendum britannique ne doit pas masquer ce qui mine l’Union européenne depuis très longtemps : le désamour des peuples qui depuis le début de ce siècle, se transforme en hostilité.

Au XXe siècle, l’Union européenne a avancé, portée par l’adhésion des peuples à un projet clair et visible : plus jamais la guerre, retrouver la prospérité, faire disparaître les dictatures. Ce projet politique a pu être mené à bien parce que les dirigeants, en particulier français et allemands, ont su montrer leur volonté d’avancer ensemble, de surmonter les obstacles, de convaincre leurs peuples.  Ne croyons pas que ce fût facile.

Il n’y a jamais eu d’adhésion spontanée à la construction européenne, qui n’est jamais allée de soi, et qui n’a pas été un long fleuve tranquille. Car le sentiment européen n’est pas naturel. Comme le disait si justement Stefan Zweig : « L’idée européenne n’est pas un sentiment premier comme le sentiment patriotique. […] Le nationalisme restera toujours plus accessible à la moyenne des individus que […] le sentiment européen parce qu’il est toujours plus aisé de reconnaître ce qui vous appartient que de comprendre votre voisin avec respect et désintérêt. »

François Mitterrand, qui rappelait sans cesse son émotion de jeune élu au Congrès de la Haye en 1948, trois ans seulement après la fin de la guerre, avait une conscience aigüe de la difficulté à accorder les intérêts nationaux. Lui-même avait sur la question européenne menacé de démissionner plusieurs fois de la direction du Parti socialiste pour imposer son choix, y compris à ses proches. On se souvient que, deux ans après son élection à la présidence de la République, en 1983, il a longuement hésité avant de choisir de maintenir la France dans le système monétaire européen, suivant les conseils de Jacques Delors et de Pierre Mauroy et non ceux de Pierre Bérégovoy. C’était le choix de l’Europe et du redressement économique de la France mais il n’a été que très difficilement accepté par le Parti socialiste. Il a fallu aussi qu’en 1992, le Président Mitterrand s’engage personnellement pour faire accepter, sur le fil, par référendum, le Traité de Maastricht.

François Mitterrand avait compris que, dans certains domaines, l’isolement est au mieux une impasse et au pire conduit à l’affaiblissement et à l’impuissance. Il croyait à l’Union sans cesse plus étroite voulue par les Traités de Rome et de Maastricht et disait souvent : « l’Union fait la force ». D’où le marché unique et l’euro. Le premier, en organisant la liberté de circulation pour les biens, les services, les capitaux et les personnes, a apporté un surcroît de croissance. La monnaie unique a permis de mettre un terme aux dévaluations compétitives auxquelles se livraient les monnaies nationales.

Cette dynamique, portée avec volontarisme par François Mitterrand, Helmut Kohl et Jacques Delors ne s’est pas imposée sans difficultés. Il a fallu du courage à François Mitterrand pour faire accepter par sa majorité la liberté de mouvements de capitaux et pour convaincre plus largement l’opinion française de renoncer au protectionnisme.

Il a fallu aussi du courage à Helmut Kohl pour faire accepter la monnaie unique à l’Allemagne alors que le Deutschemark symbolisait le renouveau d’après-guerre. Il a fallu la vision, le savoir-faire et le talent pédagogique de Jacques Delors pour rallier des opinions hostiles au grand marché et gagner l’adhésion des syndicats britanniques, à la grande fureur de Mme Thatcher.

Pourquoi cette dynamique s’est-elle enrayée ? Il y a plusieurs raisons : le marché unique a été imposé par l’adoption de centaines de directives imposant des règles communes pour garantir la liberté de circulation. Car le protectionnisme se cachait derrière des normes techniques nationales, censées mieux protéger la sécurité (la dimension des cages d’ascenseur), la santé (interdiction au Nord de l’Europe des fromages au lait cru français ou italiens), ou encore l’écologie. D’où une inflation de réglementations, d’ailleurs portées avec zèle par le Commissaire britannique de l’époque, Sir Leon Brittan et les bureaux de Bruxelles, qui ont fait preuve dans ce domaine d’une imagination débordante, versant souvent dans le ridicule.

Ces excès réglementaires ont été dénoncés très tôt, en partie corrigés par l’adoption du principe de subsidiarité, énoncé par le Traité d’Amsterdam et renforcé par le Traité de Lisbonne ; mais ils nourrissent une aversion tenace.

Ils n’auraient cependant pas pu être instrumentalisés par les adversaires de l’Union si celle-ci avait su, comme au XXe siècle, apporter des réponses concrètes aux difficultés des Européens et proposer une vision de l’avenir capable de combattre les angoisses et les peurs.

Or, après le départ de Jacques Delors, de François Mitterrand puis d’Helmut Kohl au milieu des années 90, la volonté politique s’est affadie, l’Union européenne a trop souvent fait office de bouc émissaire des difficultés que les États ne savaient plus surmonter, qu’elles proviennent de l’Europe ou de politiques nationales défaillantes. Comme au début des années 80, ne sont plus apparus que les marchandages sur des enjeux souvent dérisoires.

C’est ainsi qu’ont été perdus de vue deux enjeux majeurs, pourtant essentiels dans les traités :

  • La nécessité de compléter l’Union monétaire par une Union économique, fiscale et sociale, pour aboutir à l’Union économique et monétaire voulue par le Traité de Maastricht.
  • L’obligation d’accompagner l’abolition des contrôles fixes aux frontières nationales par des contrôles aux frontières extérieures de l’Union ainsi que par la coopération judiciaire, policière et des services de renseignement, inscrits pourtant dans les accords de Schengen dès 1985 et réitérés par la Convention d’application de ces accords en 1990.

L’Europe judiciaire s’est faite grâce à la feuille de route adoptée au Conseil européen de Tampere en 1999, mais non celle des contrôles et de la coopération entre les polices.

À partir de la fin des années 90, et surtout du Conseil européen d’Helsinki en 1999, l’élargissement est devenu le seul projet visible de l’Union européenne. L’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale, réalisée en 2004, était notre devoir historique. Le problème est que ce cinquième élargissement, sans précédent quant au nombre de pays et de population, contrairement aux quatre premiers, n’a pas été accompagné d’un renforcement des institutions et des politiques européennes.

La diminution de la croissance au début des années 2000, puis la crise de 2008 qui ont produit un chômage record ont accentué l’éloignement des peuples. Comme le disait déjà en 1984 François Mitterrand, « l’Europe n’a pas d’avenir si la jeunesse n’a pas d’espoir. »

Comment refonder le projet européen ?

Désembourber l’Union européenne ne sera pas facile, cela demandera de la volonté et du courage politique de la part des dirigeants, non seulement pour proposer en commun des objectifs clairs, mais aussi pour associer les peuples à ces choix. Il faudra à la fois des réponses concrètes sur des enjeux immédiats, mais aussi une vision de l’avenir de l’Europe et des Européens dans le monde d’aujourd’hui, et surtout inventer une légitimité démocratique pour cette nouvelle Europe.

Des réponses concrètes aux principales attentes des Européens : l’emploi et la sécurité

La mauvaise gestion du début des années 2000, la crise économique de 2008, suivie de la crise des dettes souveraines en 2010 ont déprimé la croissance au point de faire apparaître le spectre de la déflation. Le chômage à des niveaux très élevés depuis plusieurs années touche en particulier les jeunes, parfois jusqu’à 25 % d’une classe d’âge, et provoque à nouveau les migrations de la jeunesse espagnole, italienne et grecque.

Les remèdes sont connus : accompagner les efforts de redressement des comptes publics et de la compétitivité par des politiques économiques, et pas seulement monétaires, de relance des investissements et donc de l’emploi, en particulier dans les secteurs d’avenir (numérique, énergies renouvelables, innovations). Consolider l’Union monétaire par une vraie union bancaire est indispensable mais il faut aussi une union économique. Une monnaie unique ne peut fonctionner avec dix-huit politiques économiques, fiscales et sociales divergentes.

Il faut aussi une union économique pour sortir de la spirale qui tire l’économie européenne vers le bas. On connaît les deux termes d’un compromis nécessaire : que les États Nations en déficit (de croissance, de commerce extérieur, de finances publiques) poursuivent leur redressement et que les États en excédent acceptent de relancer leurs investissements.

Cela dépend d’abord de la France et de l’Allemagne, qui représentent près de la moitié du PIB de la zone euro. De la France, qui doit continuer à redresser sa compétitivité et à renouer avec la croissance et la baisse du chômage. De l’Allemagne, qui ne peut continuer à voir gonfler ses excédents (son surplus extérieur dépasse 8 % du PIB), ce qui génère un excédent global de la zone euro de plus de 3 % et contribue à l’affaiblissement mondial de la croissance. Il dépend de la France de redonner confiance en l’Europe du Sud ; il revient à l’Allemagne de contribuer à la relance des investissements, d’abord chez elle, mais aussi dans des domaines d’intérêt européen (recherche, numérique, transition écologique).

Ce raisonnement, partagé par le FMI, le gouverneur de la Banque de France, et in petto, par beaucoup de responsables allemands reste à traduire en actes. Cela ne peut être décidé que par les chefs d’État et de gouvernement. Mais à supposer que ce soit le cas, ces décisions – indispensables – ne sont pas seules de nature à convaincre les peuples. Il faut aussi, pour renouer le lien, des mesures concrètes et visibles sur l’emploi en particulier des jeunes.

En voici une : utiliser Erasmus, pour l’étendre progressivement à tous les étudiants européens, en commençant par le rendre obligatoire pour les étudiants de Master (ce qui implique des bourses pour les moins favorisés) et en étendant Erasmus aux apprentis pour en faire bénéficier les jeunes qui quittent le système scolaire sans diplôme ni formation.

En matière de sécurité

La lutte contre le terrorisme impose de ne plus dissocier sécurité intérieure et extérieure.

La maîtrise des migrations exige d’aller au bout de Schengen1.

Il est navrant de devoir faire en catastrophe ce qui aurait dû être fait depuis vingt ans, c’est-à-dire renforcer les contrôles aux frontières extérieures de l’Union ; mutualiser et généraliser le partage des renseignements (ce qui a tragiquement fait défaut avant les attentats de Paris et de Bruxelles, il y a quelques mois) ; renforcer la coopération policière et judiciaire pour lutter contre les trafics d’armes, la traite d’êtres humains ainsi que contre les infiltrations terroristes.

Aucun État-membre ne peut, seul, faire face à ces menaces transnationales. Une réponse efficace ne peut être qu’européenne et impliquer les pays d’émigration ou de transit. La France a proposé les mesures indispensables qui commencent à se mettre en place pour renforcer les frontières extérieures : aider les États de première entrée – l’Italie et la Grèce – à créer des centres d’accueil (hotspots) pour distinguer les demandeurs d’asile, que nous avons le devoir d’accueillir, des migrants économiques qui n’ont pas vocation à rester en Europe. Aider les pays du Proche-Orient qui accueillent des réfugiés : la Turquie, mais aussi la Jordanie et le Liban, qui a vu sa population augmenter de 30 % (pour la France cela représenterait vingt millions d’habitants supplémentaires !). Enfin établir un partenariat pour développer l’emploi des jeunes avec les pays africains d’où viennent les migrants économiques.

Contre le terrorisme, la coopération en matière de renseignements est essentielle. Le PNR va permettre de connaître les entrées par voie aérienne dans l’Union européenne. Mais il faut que chaque État nourrisse le système Schengen de renseignements fiables et que soient postés aux frontières extérieures des experts de la fraude documentaire. Car lorsqu’un terroriste pénètre sur le territoire européen avec une fausse identité, il est vain d’espérer une réponse en interrogeant le système Schengen !

Pour sa sécurité l’Europe a besoin d’une politique extérieure axée sur la paix et le développement, dans son voisinage Est et Sud. La France est en première ligne avec l’Allemagne pour faire appliquer les accords de Minsk par la Russie et l’Ukraine. Mais presque seule au Moyen-Orient pour lutter contre Daech avec les Américains et en Afrique subsaharienne, où la France poursuit l’essentiel de l’effort mené, même si l’Allemagne contribue, notamment au Mali, et si l’Angleterre intervient en Afrique de l’Est.

Ces efforts coûteux en financements et en risques humains doivent être davantage partagés. L’idée progresse, la réalisation est lente. Les budgets militaires ne sont pas à la hauteur (les 2 % du PIB sont un objectif non atteint) et l’industrie militaire européenne n’assure pas l’autonomie de l’Europe alors même que les États-Unis – qui regardent de plus en plus vers l’Asie – nous pressent de prendre en charge notre sécurité. Là encore, une mesure visible et compréhensible par les opinions publiques serait la création d’un Conseil de sécurité et de défense européen – fût-ce à quelques États-membres – qui obligerait au moins une fois par an les chefs d’État des pays engagés à définir une stratégie de sécurité intérieure et extérieure, et à développer les moyens de les mettre en œuvre.

Au-delà des mesures concrètes centrées sur des objectifs précis, il est indispensable d’inventer les formes d’une nouvelle légitimité démocratique si l’on veut réconcilier les peuples avec l’Europe

La fédération d’États Nations prônée par Jacques Delors est la bonne voie.

Pour la démocratie représentative, elle devrait conduire à donner aux Parlements nationaux davantage de contrôle sur les décisions prises par leurs gouvernements nationaux à Bruxelles.

Car, ne l’oublions pas, contrairement à ce que prétendent les démagogues, ce n’est pas la Commission qui décide. C’est le Conseil où siègent les gouvernements nationaux.

Et parce que le Parlement européen contrôle in fine les propositions de la Commission, acceptées par le Conseil, il faut s’assurer que la complexité de la comitologie2ne remet pas en cause les décisions du Conseil. Il serait d’ores et déjà souhaitable que la zone euro soit dotée d’une chambre spécifique rassemblant des parlementaires nationaux et des parlementaires européens.

Pour la démocratie participative, indispensable au débat démocratique au sein des sociétés civiles, pourquoi ne pas développer un Erasmus des associations qui permettrait, au-delà des étudiants ou apprentis, de faire participer les citoyens les plus engagés dans les ONG ?

Certains proposent de faire table rase, de tout remettre à plat. Je me méfie de ceux qui jettent le bébé avec l’eau du bain surtout lorsque ces propositions sont formulées par des eurosceptiques de toujours, et par des dirigeants qui n’ont jamais accepté l’Union européenne.

Faut-il une pause pour mieux repartir ? Une pause dans l’élargissement à coup sûr ! D’ailleurs c’est ce qui se fait. Une pause sur l’Union économique et monétaire ou sur Schengen ? Sûrement pas, dès lors que les problèmes viennent de ce que l’on s’est arrêtés au milieu du gué. Ce qui est certain, c’est qu’il faut recentrer l’Union sur des objectifs politiques clairs et uniquement dans les domaines où les politiques nationales sont insuffisantes ou impuissantes. Et l’Union européenne ne peut plus ignorer le monde qui l’entoure. Une politique européenne vis-à-vis de la Russie reste à construire – de même qu’un véritable partenariat Europe-Méditerranée du Sud et Est-Afrique.

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Au XXIe siècle, un nouveau projet européen ne peut faire sens que s’il inclut une vision du monde. C’est vrai pour l’économie, pour le climat, pour la maîtrise des migrations, pour la sécurité et pour la paix. François Mitterrand : « Nous attendons de l’Europe qu’elle nous aide à trouver un sens à ce monde »

Elisabeth Guigou
Présidente de la Commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale

@elisabethguigouhttps://twitter.com/elisabethguigou

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  1. L’accord de Schengen a été signé en 1985 entre la République fédérale d’Allemagne, la France, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg ; l’initiative intergouvernementale entre ces six pays voit le jour grâce à une impulsion franco-allemande. Il était initialement conçu pour faciliter les échanges commerciaux et routiers entre les six États-membres, et donc la libre circulation. La Convention Schengen est ensuite signée en 1990, mais n’entre en vigueur qu’en 1995, du fait de réticences politiques de certains États-membres à un partage de leur souveraineté. Schengen est articulé autour de deux volets qui vont de pair, la libre-circulation et la sécurité. Vingt-deux États-membres de l’Union européenne sont parties à la Convention de Schengen, quatre États non membres de l’UE sont associés aux accords : la Norvège, l’Islande, la Suisse et le Liechtenstein. Le Royaume-Uni et l’Irlande ne sont pas signataires de la Convention mais participent néanmoins à la coopération Schengen dans certains domaines, ainsi qu’au système d’information Schengen. Ils bénéficient tous deux d’un opt-outLa libre circulation des personnes, des biens et des marchandises se traduit par l’abolition des contrôles fixes aux frontières intérieures, avec, comme corollaire, une coopération des États- membres en matière de contrôles des frontières extérieures, un renforcement des contrôles mobiles à l’intérieur des États-membres (dispositif bien plus efficace que les contrôles fixes à la frontière), et une coopération policière et judiciaire accrue. À cette première dimension s’ajoute celle de la sécurité des citoyens, indissociable de la libre circulation. Face à l’internationalisation du crime organisé et des trafics (traite des êtres humains, trafic d’armes et de drogue, trafic de capitaux), la coopération policière et judiciaire à l’échelle européenne s’est imposée dès le début, et est inscrite dans l’accord de 1985. Elle a été renforcée dans la Convention de 1990, puis dans les traités européens et la feuille de route du Conseil européen de Tampere en 1999. En matière de coopération policière et judiciaire, Schengen fonctionne à la confluence de deux méthodes, intergouvernementale (coopération policière et judiciaire pénale) et communautaire (visas, asile, immigration, coopération judiciaire civile). La mise en commun des politiques de visas, d’immigration et d’asile est l’autre corollaire de l’espace de liberté et de sécurité ainsi défini.
  2. Négociation entre les représentants du Parlement européen et du Conseil pour trouver un accueil sur les lois européennes, par exemple sur le PNR.