Réformes de la dotation aux collectivités locales et classement en zone de revitalisation : Deux enjeux essentiels pour les territoires ruraux dans les années à venir

Les différentes réformes, notamment celle de la Taxe d’Habitation (TH), crispent l’attention des petites communes sur les dotations consenties par l’Etat et autres arrangements fiscaux leur permettant de garder un semblant de vie sur leurs territoires, des commerces, des services au public. Or, les modes de calcul, comme les critères de classement et d’attribution, ressemblent davantage à une jungle opaque, ce qui alimente la défiance des collectivités locales envers nos politiques publiques et ceux qui les décident. Dans la période incertaine que nous traversons, l’Etat exerce une pression importante sur ceux-ci, leur demandant de maintenir la commande publique, alors même que les élus locaux peinent à se projeter, et donc à investir, ne sachant pas précisément sur quelle enveloppe compter pour les années à venir.

La DGF, Dotation Globale de Fonctionnement, s’élève en 2020 à 26,94 milliards d’euros, soit un montant stable pour la 3ème année consécutive. Cela correspond à une moyenne de 392 euros par habitant, tous niveaux de collectivités confondus. On peut néanmoins noter de grandes disparités entre les bénéficiaires, parfois entre villes voisines, sans bien en comprendre les raisons.

Calculée selon des méthodes savantes, prenant pour base le nombre d’habitants et une quarantaine d’autres critères, ses différentes modifications, ajoutées à la suppression de la taxe d’habitation et sa compensation, la rendent incompréhensible. De nombreux élus la jugent injuste, notamment lorsqu’il s’agit de communes rurales en perte de vitalité, qui auraient besoin de moyens conséquents.

Elle est divisée en deux parts. D’un côté la part forfaitaire, perçue par toutes les collectivités bénéficiaires. De l’autre, la part de péréquation, reversée aux collectivités défavorisées, qui correspond à la dotation d’aménagement comprenant la dotation d’intercommunalité, la dotation de solidarité et de cohésion sociale (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nationale de péréquation urbaine (DPU). Profitant de la redéfinition des périmètres intercommunaux, certaines dotations ont été écrêtées en 2019.

Cette dotation, parce-que la part forfaitaire est principalement basée sur le nombre d’habitants, est particulièrement injuste pour les plus grosses communes, qui ont des budgets de fonctionnement proportionnellement plus importants que ceux des petites communes, aux infrastructures allégées.

La capacité financière des communes française dépend donc des subsides versés par l’Etat et de subventions accordées dans le cadre de politiques contractuelles, d’un côté et de la fiscalité locale émanant de la taxe professionnelle des entreprises et de la part de la taxe foncière revenant aux municipalités.

Ce modèle fiscal met directement les communes sous la tutelle de l’Etat.

Soit leurs projets sont conformes à la ligne imposée de façon centralisée et les subventions pleuvent, soit cette politique est trop « innovante » et l’argent des subventions fondent comme neige au soleil, ne leur laissant qu’un budget de fonctionnement à gérer.

Les collectivités locales sont directement dépendantes d’un Etat jacobin qui se refuse à laisser toute décision d’avenir aux élus locaux, pourtant les seuls à même de savoir ce qui est le meilleur pour leurs administrés.

Enfin, le double effet de la diminution de recettes due à la crise sanitaire, associé à la baisse des dotations va créer des tensions budgétaires insoutenables pour près de la moitié des communes françaises, malgré une gestion globalement saine des finances locales.

Dans une dynamique de décentralisation prétendument voulue pour le Président de la République, il semble urgent de donner aux municipalités les moyens de décider de leurs orientations, qui passent par des enveloppes budgétaires à la mesure des attentes de l’Etat, qui se veut modernisé, laissant la main sur un outils local de prélèvement.

Il semble, à cet égard, important de réfléchir à des méthodes de calcul plus justes, plus proches des préoccupations locales et, avant tout, plus transparentes.

Sans quoi, c’est la confiance des élus locaux tant dans ceux qui nous gouvernent et dans l’avenir qui risquent de faire défaut au moment où ils sont les pièces maitresses de la reconstruction de nos territoires qui se meurent lentement.

L’attractivité des territoires ruraux se mesure au classement en ZRR (Zone de Revitalisation Rurale), outils essentiel pour favoriser l’installation d’entreprises et de professions libérales, dont les médecins et spécialistes, qui manquent cruellement dans certaines communes reculées de nos départements.

La réforme des ZRR de 2015 avait simplifié les critères de classement des territoires pris en compte. Ils sont désormais examinés à l’échelon intercommunal et entrainent le classement de l’ensemble des communes de l’EPCI1.

Pour être classé en ZRR au 1er juillet 2017, l’EPCI doit avoir à la fois une densité de population inférieure ou égale à la médiane des densités par EPCI et un revenu fiscal par unité de consommation médian inférieur ou égal à la médiane des revenus fiscaux médians2. La loi de finances pour 2018 a créé une nouvelle condition de classement en ZRR, relative à la baisse de population au niveau de l’EPCI depuis 40 ans.

En 2020, ce sont près de 18.000 communes, soit environ une sur deux, qui sont classées en ZRR.

Créé en 1995, ce dispositif a vocation à inciter les entreprises à s’implanter dans les territoires ruraux avec 17 mesures d’exonération fiscales et deux mesures d’exonération de charges sociales, pour un coût global de 313 millions d’euros pour l’année 2018.

Or, aujourd’hui, il s’avère que certaines communes se retrouvent écartées de ce dispositif sans vraiment comprendre pourquoi, souvent à la faveur d’une entente à l’échelon intercommunal entre les plus grosses communes absorbant toute l’activité économique et renvoyant les plus petites à des fonctions de citées dortoirs. On pourra, au passage, s’interroger sur l’expression de la démocratie dans ces regroupements de communes où les élections se jouent en dehors des conseils par des distributions de postes qui semblent satisfaire -presque- tout le monde : secret de polichinelles bien gardés, sauf par ceux qui s’en trouvent écartés.

Dans le cadre de l’examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2020, le Sénat a adopté des amendements ayant pour objet de proroger le bénéfice du classement en ZRR pour les communes sortantes jusqu’au 31 décembre 2021 ainsi que les dispositifs fiscaux attachés au classement en zone de revitalisation rurale. Ceci afin de maintenir dans le dispositif jusque-là les quelque 4.000 communes qui auraient dû en sortir en 2020. C’est une bonne chose qui aura le double avantage de permettre une évaluation de la pertinence des critères de classement et de réfléchir à une remodelage plus juste, voire à affiner l’existant.

On voit bien, à la lumière de ces quelques données chiffrées, les enjeux se profilant à l’horizon : Une plus grande transparence d’attribution des deniers publics et une décentralisation réelle donnant plus de latitude aux élus locaux pour décider des orientations des politiques locales, si l’on veut redynamiser la dépense publique et la pérennisation des territoires ruraux.

Les orientations choisies par les gouvernements successifs, et les erreurs liées aux réformes territoriales non abouties3, si elles ne sont pas rapidement rectifiées par de réelles moyens pour l’action municipale, finiront par dégoûter les formidables énergies, déconsidérées sur la plan national, qui se dévouent à la gestion locale avec de faibles moyens.

Les réformes constitutionnelles et de l’Etat, tant attendues, représentent un enjeu essentiel. Celles-ci se devront d’être ambitieuses en direction des territoires afin de leur apporter plus de considération, notamment par le maintien de leurs sénateurs, indispensables à faire émerger leurs problématiques, si particulières et incompréhensibles du milieu confiné parisien, mais aussi par une réelle décentralisation des décisions assorties de moyens réels.

La conférence nationale des territoires, qui se tiendra à la fin de cette année, porte en elle beaucoup d’attentes qu’il ne faudra pas décevoir.

Laurence Taillade
Présidente du Parti Républicain Solidariste
Essayiste auteur de Etre une femme en 2020 et L’urgence laïque, Editions Michalon