Les 8 et 9 février 2022, l’Assemblée nationale puis le Sénat ont définitivement adopté le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (dit « 3DS »). Présenté initialement comme un nouvel acte de décentralisation, le texte s’apparente en réalité à un renforcement de la boîte à outils institutionnelle à destination des collectivités, en cohérence avec les enseignements tirés de la gestion de la crise sanitaire. Suffisant au regard de l’impérieuse nécessité de réformer le « millefeuille territorial » ? Rien n’est moins sûr.

Promis depuis plusieurs mois, et l’irruption violente dans le débat public de la nécessité de revenir à une plus forte dose de proximité et d’adaptabilité des politiques publiques aux réalités des territoires, le grand soir de la décentralisation n’a finalement pas eu lieu. Certes, on rappellera ici qu’entre les premières occupations des ronds-points à l’automne 2018 et les derniers débats autour du projet de loi au Parlement trois ans plus tard, une pandémie mondiale est passée par là. Pour autant, l’ambition portée conjointement par le gouvernement et par les parlementaires ne semble pas dessiner une réponse claire aux revendications affichées lors du Grand débat national dont est issu le projet de loi, lesquelles s’articulaient largement autour de la fiscalité locale et de la lutte contre l’abandon des territoires ruraux.

Ces deux axes sont d’ailleurs essentiels pour comprendre la dynamique qui accompagna le mouvements des Gilets jaunes, véritable symptôme de la fracture territoriale et des risques associés à des décisions trop centralisées. En créant des « Länder à la française » visant à répondre aux défis de la mondialisation, l’Etat a accentué à la fois la fracture entre les centres métropolitains décisionnaires dans les régions, et les territoires ruraux et périurbains, et creusé le sentiment de délégitimation démocratique en éloignant l’élu du citoyen. En ne posant pas les bons diagnostics en termes de besoin de proximité – y compris politique -, de simplification administrative et fiscale, et surtout de soutenabilité de l’emploi dans les territoires, la loi NOTRe manqua ainsi une partie de son objectif initial de rationalisation politique et économique de l’organisation administrative du territoire.

De fait, avec la loi « 3DS », le gouvernement avait l’occasion d’apporter une réponse publique à ces différents écueils en activant trois leviers : une clarification des compétences, dans le prolongement de la loi NOTRe, une facilitation de l’implication des citoyens dans les décisions prises localement, et enfin une responsabilisation financière accrue des collectivités locales.

Sur le premier sujet, force est de constater que le gouvernement et l’Assemblée nationale ont complexifié l’architecture institutionnelle locale en donnant plus de pouvoir aux intercommunalités, alors même que l’ambition de simplification commandait précisément de ne pas rajouter de compétences supplémentaires à un échelon dont l’utilité est mal comprise par les administrés.  La loi « 3DS » aurait dû conduire à clarifier les compétences entre les différentes strates de collectivités et rationaliser l’échelon des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), aux compétences tentaculaires et à la légitimité démocratique et institutionnelle contestables. A titre d’exemple, certains EPCI pourront désormais devenir des autorités organisatrices de l’habitat, alors même que l’effet de seuil induit dans le cadre de leurs regroupements par la loi ELAN implique que l’échelon départemental est le plus pertinent, notamment dans les zones rurales, pour répondre efficacement à une compétence qui relève par ailleurs d’une forte dimension sociale.

Aussi, le Grand débat national a-t-il permis de relever un besoin accru de la part des citoyens de participer aux processus décisionnaires locaux.

La verticalité et la centralisation des prises de décision ont conduit à une désaffection des Français pour la politique, lesquels se plaignent, souvent à bon droit, que celles-ci soient prises par des responsables éloignés du terrain. L’omniprésence des règles édictées par l’Etat fait oublier que nombreux sont les sujets qui pourraient être traités localement, via notamment des consultations régulières au sein des différentes instances locales.

La mise en place d’audits citoyens sur les grands projets d’investissement locaux aurait ainsi eu du sens et aurait pu permettre de se rapprocher des injonctions de référendum d’initiative citoyenne, tout en posant les bases d’un processus de différenciation rationalisé. De façon très concrète, ces audits citoyens pourraient se traduire en donnant plus d’importance à des temps de concertation, lesquels pourraient éventuellement être garantis par la Commission Nationale du Débat Public. Ils permettraient aux citoyens de se réconcilier avec les décisions politiques en les rendant plus actifs sur des sujets d’aménagements et d’organisations publics, chaque sujet dimensionnant devant permettre à chacun de se construire un avis en connaissance du même niveau d’informations que les décideurs finaux.

Enfin, on rappellera que l’une des causes majeures du mouvement des Gilets jaunes visait le manque de connaissance des Français concernant l’utilisation de leurs impôts. Il s’agit en effet d’un vrai problème de démocratie aux conséquences considérables. L’argument en faveur d’une autonomie fiscale des collectivités relève donc ici moins d’une dimension pécuniaire – bien qu’évidemment à prendre en compte – que politique. Il tient en effet à l’idée de responsabilisation des acteurs locaux afin de ne pas être considérés comme de simples gestionnaires de crédits publics, comme aiment à le rappeler les associations d’élus. Un lien est en effet souvent opéré entre le degré d’autonomie fiscale et celui de décentralisation politique, du moins dans son effectivité. La réforme fiscale consécutive à la suppression de la taxe d’habitation restant très mal vécue, l’autonomie fiscale des collectivités viserait ainsi à consacrer leur capacité à investir. Ce point est d’autant plus fondamental qu’elles sont amenées à participer à la relance comme à répondre à toutes les nouvelles obligations qui vont s’imposer à elles, notamment en matière de transition écologique et énergétique. Il s’agirait également de leur donner de véritables leviers d’actions en matière d’emploi, alors que l’échelon de proximité doit montrer toute sa pertinence dans le cadre du plan « France 2030 ».

Sur tous ces points donc, la loi « 3DS » ne semble pas répondre aux enjeux soulevés par les citoyens lors du Grand débat national, et a fortiori par les défis posés par la sortie de crise. Si les associations d’élus se sont montrées dans l’ensemble plutôt satisfaites au regard des avancées obtenues – lesquelles ne font en réalité que consacrer l’extension de leurs domaines de compétences éprouvée au plus fort de la pandémie -, on ne peut que regretter que le « grand soir des territoires » n’ait pas eu lieu. Reste donc le sentiment d’un rendez-vous manqué, que le futur gouvernement serait bien avisé de rapidement reprogrammer.

Pierre-Henri Picard, secrétaire général délégué du Millénaire

Matthieu Laroche, expert du Millénaire

Alexandre Nivek, analyste du Millénaire