Joe Biden peut-il réconcilier enfin les Etats-Unis avec la justice pénale internationale ?

En déclarant que l’un de ses premiers actes en tant que Président des Etats-Unis sera de réintégrer l’Accord de Paris sur le climat, Joe Biden donnait ainsi l’orientation de la diplomatie de la nouvelle administration américaine.

Certes, les Etats-Unis sont généralement peu à l’aise avec le multilatéralisme et surtout le droit international, dont le principe de base est l’égalité de toutes les nations, grandes et petites (il s’agit d’un principe inscrit comme tel dans la Charte des Nations Unies). Par exemple, le positionnement des Etats-Unis par rapport à la justice pénale internationale a la singularité de présenter de nombreuses ambiguïtés qui brouillent toute compréhension.

C’est surtout sous l’administration Trump que les relations de Washington avec la justice pénale internationale ont pris une tournure sans précédent. En effet, l’acharnement et les menaces récurrentes de Donald Trump contre la Cour pénale internationale (Cpi) et son personnel, dont la procureure générale Fatou Bensouda, ont projeté une image peu habituelle, voire étrange, des Etats-Unis.

Les ambiguïtés américaines à l’égard de la justice pénale internationale

S’il est difficile de reprocher aux Etats-Unis une opposition de principe à la justice pénale internationale, il est possible de relever au moins trois principaux facteurs de crispation de cet Etat vis-à-vis de la Cpi :

  • La menace que représenterait la notion de « crime d’agression » (article 8 bis du Statut de la Cpi) avec, entre autres comme conséquences, la restriction du libre choix de recourir à la force armée ;
  • Le risque d’exposer les militaires et d’autres citoyens américains en opérations extérieures à d’éventuelles poursuites judiciaires internationales ;
  • L’attachement à la souveraineté judiciaire des Etats-Unis, considérée comme un rempart à toute influence extérieure en matière de justice, etc.

Au-delà des agissements de Donald Trump, connu pour ces coups d’éclat, les raisons susmentionnées sont structurelles et tendent à justifier la position de l’administration américaine par rapport à la justice pénale internationale, quel que soit le bord politique du locataire de la Maison Blanche.

Ainsi, peut-on relever les vives réticences de l’administration Clinton durant les négociations et l’adoption du Statut de Rome de 1998 qui institue la Cpi, au motif que cette juridiction interférerait inévitablement dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales qui est du ressort du Conseil de sécurité des Nations Unies. Il est à souligner que c’est seulement le 31 décembre 2000, soit le dernier jour avant la clôture des signatures et à seulement quelques jours de son départ de la Maison Blanche que Bill Clinton signera ledit Statut !

Ce revirement sera de courte durée car, sous l’impulsion du président George W. Bush, les États-Unis vont décider le 6 mai 2002 du retrait de leur signature du Statut de la Cpi et adopter dans la foulée l’American Service-Members’Protection Act (du 2 août 2002), une loi destinée à soustraire les ressortissants américains de toute compétence de la Cpi. Si le retrait de signature n’est pas spécialement étonnant d’un point de vue juridique, les Etats-Unis ont poussé bien plus loin leur hostilité à l’égard de la Cpi en multipliant des pressions diverses et variées sur des Etats parties au Statut de Rome, allant des sanctions économiques et/ou douanières à des mesures touchant à la coopération militaire. Washington n’hésitera pas non plus à recourir à des accords bilatéraux sur mesure avec certains Etats parties au Statut de Rome en vue de protéger les ressortissants américains qui auraient des comptes à rendre devant la Cpi.

Durant la même période, Washington usera des mêmes procédés pour faire plier la Belgique dans son initiative audacieuse d’opérationnaliser systématiquement la compétence universelle de juridiction (Loi du 16 juin 1993 relative à la répression des violations graves du droit international humanitaire). Pourtant, il s’agit d’un principe consacré par de nombreux instruments juridiques internationaux, dont la Convention des Nations Unies de 1948 sur la prévention et la répression du crime de génocide, la Convention des Nations Unies de 1984 contre la torture, les peines ou traitements cruels, inhumains et dégradants ou encore les quatre Conventions de Genève de 1949 relatives au droit international humanitaire, etc.

Les deux mandats de Barack Obama n’auront apporté en réalité aucun changement transcendant à ce sujet !

En effet, si l’administration démocrate a eu une attitude plus conciliante et plus constructive avec la Cpi, cela n’a pas pour autant débouché sur la ratification du traité statutaire de cette juridiction internationale.

C’est donc dire que si, sur la forme, l’extravagance et les menaces récurrentes de Donald Trump contre la Cpi sont ubuesques et inacceptables, le fond du contentieux américain avec cette juridiction depuis sa création n’a pas véritablement changé.

De ce qui précède, a-t-on vraiment de bonnes raisons d’espérer un changement transcendant de la position des Etats-Unis par rapport à la justice pénale internationale ? Certes, l’élection de Joe Biden, avec pour vice-présidente la magistrate Kamala Harris, peut a priori représenter une opportunité pour réconcilier Washington avec La Haye (siège de la Cpi). Mais cela est-il suffisant, même avec la nouvelle orientation que Joe Biden semble donner désormais à la diplomatie américaine ? Cet aggiornamento annoncé portera-t-il également sur la justice pénale internationale, en particulier les relations avec la Cpi qui a ouvert une enquête sur les crimes présumés commis en Afghanistan, suscitant ainsi des inquiétudes outre-Atlantique ?

En définitive, les Etats-Unis peuvent-ils réellement redevenir un Etat promoteur de la justice pénale internationale, comme ils l’ont si résolument été par le passé ?

Un Etat initialement promoteur de la justice pénale internationale

Il est difficile d’établir la preuve d’une opposition de principe des Etats-Unis à la justice pénale internationale. Du reste, il est possible d’établir l’importance de la contribution de cet Etat au processus d’émergence de la justice pénale internationale à l’issue de la Deuxième Guerre mondiale, notamment au travers de la création en 1945 du Tribunal militaire international (Tmi) ad hoc de Nuremberg. C’est indéniablement l’expérience du Tribunal international de Nuremberg et celle du tribunal équivalent de Tokyo qui vont irriguer les réflexions ayant abouti à la création de la Cpi (2002), en passant par les tribunaux pénaux internationaux (Tpi) ad hoc pour l’ex-Yougoslavie (1993) et pour le Rwanda (1994), deux institutions créées par voie de résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies, avec le vote affirmatif des Etats-Unis.

En effet, à la fin de la Deuxième Guerre mondiale, plusieurs options étaient envisagées concernant le sort des criminels de guerre nazis, notamment les exécutions sans procès souhaitées par Winston Churchill, avec le soutien de Franklin Roosevelt. Cependant, l’arrivée au pouvoir de Harry Truman et son opposition aux exécutions sommaires permettront aux Etats-Unis de jouer un rôle décisif au Procès de Nuremberg.

C’est ainsi que les procès de Nuremberg et Tokyo, tout en étant les derniers actes de la guerre, n’en sont pas moins une étape déterminante dans le long processus d’émergence de la justice pénale internationale.

A la première audience du Procès de Nuremberg, le 21 novembre 1945, le représentant américain Robert Jackson fit une déclaration liminaire restée célèbre : « Le privilège d’ouvrir le premier procès dans l’histoire des crimes contre la paix du monde est une grande responsabilité ». Et de poursuivre : « Les quatre grandes nations victorieuses […] retiennent le bras de la vengeance et soumettent volontairement leurs ennemis au jugement de la loi ». Il conclut son adresse par cette mise en garde solennelle : « Les crimes que nous cherchons à condamner et à punir ont été à ce point prémédités, pervers et dévastateurs que la civilisation ne peut tolérer qu’ils soient ignorés car on ne pourrait survivre s’ils étaient réitérés ».

“Make America Great again for International Criminal Justice!”

Joe Biden aura incontestablement une importante activité à l’international, en raison notamment de sa grande et riche expérience diplomatique, mais aussi à cause de l’image désastreuse des Etats-Unis laissée par son prédécesseur. La vice-présidente Kamala Harris, magistrate de profession, est réputée entre autres pour sa rigueur dans la lutte contre la criminalité dans son pays. Dans l’hypothèse où elle montrerait le même intérêt pour la sanction des crimes contre l’humanité dont la mission incombe également à la Cpi, elle pourrait alors contribuer à réconcilier son pays avec la première et unique juridiction pénale mondiale et permanente (même si la compétence de la Cpi reste subsidiaire).

Cela pourrait surtout permettre aux Etats-Unis de redevenir l’un des Etats promoteurs de cette institution essentielle de la gouvernance mondiale…

En effet, ce dossier est sans doute l’un des plus urgents auxquels Joe Biden et son équipe seront confrontés, compte tenu de la nature intrinsèquement inacceptable des sanctions unilatérales prises par l’administration Trump contre la Cpi et qui sont unanimement récusées, à l’international et aux Etats-Unis même.

A ce titre, il convient de relever, en particulier :

  • La vive réaction des États parties au Statut de Rome, qui ont rejeté l’Executive Order (décret présidentiel signé par Donald Trump le 11 juin 2020), tout en réaffirmant leur soutien indéfectible à la Cpi ainsi que la nécessité de préserver son mandat judiciaire indépendant et impartial. Ils ont d’ailleurs demandé aux Etats-Unis de retirer les sanctions contre cette juridiction et son personnel, une position défendue également par l’Union européenne, la société civile internationale et américaine ;
  • Les initiatives prises par des personnalités américaines, allant des hommes politiques aux miliaires à la retraite ou encore des juristes, qui ont estimé que les sanctions contre la Cpi étaient inappropriées et que les Etats-Unis devraient revenir sur l’Executive Order 
  • Les initiatives actuellement en cours, aux Etats-Unis même et à l’international, pour demander à l’administration Biden de revenir sur les sanctions contre la Cpi et de faire de cette question l’une des priorités de la nouvelle équipe.

Effectivement, au moment où la Communauté internationale est résolument engagée dans la « guerre mondiale contre les crimes contre l’humanité », il est plus que temps que les Etats-Unis redeviennent de nouveau un arsenal de la justice pénale internationale face aux « forces nouvelles de la tyrannie » qui sont malheureusement toujours à l’œuvre. Comme l’a déclaré Fatou Bensouda, la procureure générale de la Cpi, « nous devons constamment reconnaître que la lutte contre l’impunité pour les crimes d’atrocité et la culture de l’Etat de droit sont des conditions préalables fondamentales pour des sociétés plus pacifiques et plus prospères ».

Ce propos de la procureure générale de la Cpi s’inscrit pleinement et dans la droite ligne de l’avertissement précité de son illustre devancier, le procureur général américain Robert Jackson ! Car la justice compte vraiment pour un monde meilleur et sûr…

 

Roger Koudé,
Professeur de Droit international
Titulaire de la Chaire Unesco « Mémoire, Cultures et Interculturalité » à l’Université catholique de Lyon (UcLy)

 

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