Quelle stratégie adopter pour lutter contre la Covid-19 ? Les recommandations de la Heritage Foundation

Au terme d’une étude comparative (parue le 20 juillet 2020) analysant les stratégies mises en place par une dizaine de pays pour lutter contre la contagion de la Covid-19, la Heritage Foundation concluait notamment que l’efficacité des politiques de confinement généralisé avait été moindre que celle des politiques d’actions ciblées, appliquées par des pays comme la Corée du Sud ou l’Islande1. En outre, et sans pour autant nier l’efficacité des masques, la Heritage Foundation a souligné, dans une étude datée du 27 décembre dernier, les limites des stratégies fondées trop exclusivement sur l’obligation du port du masque, alors que les stratégies les plus payantes semblent avoir été celles qui ont fait une priorité du dépistage précoce, rapide et de grande ampleur de la maladie, accompagné de l’isolement des porteurs du virus. Par Matthieu Creson.

Rappelons d’abord que la Heritage Foundation est un think tank américain – ou « laboratoire d’idées » – basé à Washington, qui émet notamment des propositions en matière de politique publique pour les États-Unis – propositions qui peuvent néanmoins aussi intéresser quantité d’autres États dans le monde entier. Elle est en outre connue pour son « indice de liberté économique » qu’elle actualise tous les ans et qui permet de mesurer le degré de liberté économique existant dans tel ou tel pays selon différents critères (liberté du commerce, liberté des investissements, liberté du marché du travail, charge fiscale, respect des droits de propriété, etc.).

L’étude en question de la Heritage Foundation conforte déjà l’idée que deux grandes stratégies ont été mises en œuvre de par le monde durant le « premier épisode » ou la « première vague » de l’épidémie pour lutter contre celle-ci : les politiques de confinement total (mises en place en Italie, en Espagne ou en France, pour ne citer que ces pays) et les politiques fondées sur le dépistage massif de la population, le recours au « traçage numérique des contacts » (ce dernier point continuant de soulever des débats dans les pays démocratiques) et l’isolement des seuls malades. Cette étude peut ainsi être considérée comme ce qu’on appelle en stratégie d’entreprise un « étalonnage » – ou benchmarking en anglais –, dont le but consiste à « (imiter) les comportements les plus efficaces »2 en dégageant les « bonnes pratiques » susceptibles d’être transposées ailleurs.

En outre, la Heritage Foundation insiste sur le fait qu’une bonne stratégie de lutte contre la pandémie n’oppose pas nécessairement la vie à l’économie, la santé aux moyens de subsistance (lives and livelihoods) : une bonne politique vise à préserver les deux tout à la fois.

À l’heure où de nombreux pays ont choisi de se confiner une nouvelle fois, ou sont tentés de le faire, nos dirigeants seraient sans doute bien avisés de méditer les recommandations d’instituts comme la Heritage Foundation, ce afin d’adopter une stratégie qui soit efficace sur le plan sanitaire sans pour autant mettre la société tout entière sous cloche ni anéantir durablement les ressorts son économie.

Convergence des stratégies sud-coréenne et islandaise

Deux pays rapprochés par la Heritage Foundation dans son étude du 20 juillet dernier sont la Corée du Sud et l’Islande, en raison des nombreux points communs présentés par leurs stratégies respectives. Forte de son expérience acquise lors de crises sanitaires précédentes – ainsi l’épidémie du MERS Coronavirus de  2015 – la Corée du Sud a mis en place de manière énergique des mesures ciblées et non généralisées, ce qui fut aussi le cas de l’Islande, qui a massivement testé sa population. Notons que tant la Corée du Sud que l’Islande sont considérées par la Heritage Foundation comme des pays « principalement libres », occupant respectivement la 25e et 13e places dans l’index de liberté économique dans le monde pour l’année 2020 – la France étant classée quant à elle… 64e. Les deux pays ont ainsi pris des mesures comparables, telles que les suivantes :

  • Introduction de mesures de distanciation sociale
  • Interdiction d’événements sportifs et religieux
  • Fermeture d’écoles et/ou d’universités
  • Placement en quatorzaine des personnes arrivant sur le territoire national (chez elles ou dans un autre lieu proposé par le gouvernement)
  • Traçage des « cas contact », les citoyens étant priés de télécharger sur leur mobile une application numérique à cet effet
  • Surtout, mise en place très rapide (une semaine après la confirmation du premier cas en Corée du Sud) d’un programme de dépistage massif de la population grâce à une collaboration avec des entreprises privées dans le secteur médical. Comme le rappelle l’étude en question, quatre entreprises sud-coréennes ont ainsi pu produire suffisamment de tests quelques semaines seulement après l’apparition de l’épidémie en Chine. Durant la semaine du 8 mars, elle a ainsi pu pratiquer 90 fois plus de tests par tête que les États-Unis3.
  • En ce qui concerne l’Islande, le pays avait testé plus de 10 % de sa population au 25 avril 2020, c’est-à-dire plus que n’importe quel autre pays au monde. Grace à sa collaboration avec une entreprise biopharmaceutique – deCODE genetics –, le gouvernement islandais a ainsi pu établir la prévalence de la Covid-19. (Rappelons que la prévalence correspond au nombre de personnes touchées par une maladie dans une population donnée, à un instant t ou sur une période clairement définie.) Il a ainsi été montré comment la moitié des personnes testées positives étaient asymptomatiques4, ce qui devait conduire à envisager le dépistage massif de la population comme étant à la base même de toute tentative visant à lutter efficacement contre la contagion. En date du 27 juin, dix morts ont été recensés en Islande du fait de la Covid-19, soit moins de 0,03 % de la population.
  • Isolement des personnes testées positives – en milieu hospitalier ou en centre d’isolement proposé par le gouvernement

Contrairement aux stratégies fondées sur le confinement total, la série de mesures mise en place par ces deux pays n’a pas conduit ces derniers à devoir fermer leur économie. « Cette stratégie, peut-on lire à propos de la Corée du Sud, a permis à de nombreux magasins, restaurants et entreprises de rester ouverts durant la crise. (…) C’est la stratégie sud-coréenne qui, de toutes les stratégies mises en place, semble avoir été la plus efficace pour juguler l’épidémie »5.

Divergence des stratégies australienne et néo-zélandaise

L’Australie et la Nouvelle-Zélande sont des pays classés dans la catégorie « libres » par la Heritage Foundation. Sur le plan sanitaire, des résultats comparables ont ainsi été enregistrés dans les deux pays : on a ainsi dénombré, en date du 27 juin dernier, un total de 104 morts en Australie et de 22 morts en Nouvelle-Zélande du fait de la Covid-19, soit respectivement 0,0004 % et 0,0005 % de la population totale. Pourtant, ces deux pays n’ont pas adopté exactement la même stratégie lors du « premier épisode » de la Covid-19. Quels sont les points de convergence et de divergence entre les stratégies australienne et néo-zélandaise ?

Les stratégies adoptées par l’Australie et la Nouvelle-Zélande entre fin janvier et fin juin 2020 se recoupent notamment sur les points suivants :

  • En Australie, mise en quatorzaine, dès le 29 janvier 2020, des passagers venant de la province de Hubei. À noter que des hôtels semblent s’être portés eux-mêmes volontaires pour permettre d’assurer ces quatorzaines. Mise en quatorzaine également imposée aux citoyens néo-zélandais revenant de l’étranger, les personnes symptomatiques étant dirigées vers des centres d’isolement.
  • Interdiction de séjour, décrétée par l’Australie à partir 1er février, des non-ressortissants du pays en provenance de Chine
  • Fermeture des frontières de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande, décrétée respectivement le 20 mars et le 28 mars 2020
  • Lancement par les gouvernements australien (dès le 26 mars) et néo-zélandais d’une application de traçage numérique, les habitants étant encouragés à la télécharger sur leur mobile. Au 16 juin 2020, plus de 558 000 personnes avaient téléchargé l’application en Nouvelle-Zélande – soit 11,4 % de la population6.

Or contrairement à l’Australie, la Nouvelle-Zélande a aussi mis en place, en plus des mesures que nous venons de mentionner, un confinement national, lequel a durement touché la vie économique du pays7. Par contraste, écrivent les auteurs de l’étude, « l’Australie semble avoir été davantage soucieuse qu’en d’autres pays du maintien des libertés publiques » : la population n’a pas été contrainte de se confiner partout sur le territoire, les écoles ont été encouragées à rester ouvertes, et l’économie dans son ensemble n’a pas été mise à l’arrêt. Ce qui amène les auteurs de l’étude à conclure que ces mesures « ont permis de sauver quantité d’entreprises et d’emplois qui auraient disparu dans des pays favorisant le confinement national ».

Les conclusions de l’étude de la Heritage Foundation

Nous pouvons résumer les conclusions de ladite étude de la manière suivante :

  • Les pays qui ont mieux géré la « première partie » de la crise sanitaire sont les pays qui ont mis en place de bonne heure un dépistage massif de leur population
  • L’isolement ciblé des seuls porteurs du virus, rendu possible grâce à la pratique d’un dépistage de grande ampleur, doit être privilégié aux confinements généralisés, lesquels peuvent en réalité favoriser la contagion en milieu intrafamilial8
  • Une gestion non centralisée de la crise sanitaire, tenant compte des données épidémiologiques de la Covid-19, notamment de la répartition géographique de la maladie, doit être privilégiée
  • Une bonne politique sanitaire doit être non seulement géographiquement mais aussi démographiquement ciblée : il convient de protéger en priorité les personnes à risque, à savoir les personnes âgées et/ou atteintes de comorbidités

L’étude en question insiste très clairement sur le fait que les pays qui ont bien géré le « premier épisode » de la crise sanitaire sont ceux qui ont testé massivement et très tôt leur population (Islande, Corée du Sud, Allemagne notamment).

La précocité du dépistage de grande envergure apparaît donc comme un facteur clef de succès d’une politique sanitaire visant à mieux maîtriser la prolifération d’une épidémie comme celle de la Covid-19. Or l’existence d’un carcan bureaucratique et règlementaire peut constituer un frein certain à la nécessaire mise en place du dépistage massif et précoce de la population. C’est le constat que dressent à propos des États-Unis les auteurs de cette étude : « Une des raisons, écrivent-ils, pour lesquelles les États-Unis n’ont pas pu mettre en place dès le début un dépistage massif est liée aux règlementations contraignantes en la matière ». Des universités ainsi que des entreprises privées auraient en effet pu rapidement mettre au point ces tests, mais elles n’ont pas reçu la nécessaire autorisation de la FDA (Food and Drug Administration)9. L’autre mesure indissociable du dépistage est comme nous le soulignions plus haut la mise à l’écart temporaire des malades, soit chez eux, soit dans un centre d’isolement prévu à cet effet. C’est, remarquons-le, la stratégie du « lazaret », défendue depuis le début de l’épidémie par quelqu’un comme Didier Raoult. (Rappelons qu’un lazaret désigne à l’origine un bâtiment préposé à l’isolement provisoire des personnes arrivant d’un pays où sévit une épidémie ; le mot désigne aussi par extension un bâtiment servant à l’isolement, en milieu hospitalier, des personnes contagieuses.)

L’autre conclusion qui ressort clairement de l’étude de la Heritage Foundation concerne la moindre efficacité des politiques de confinement total, comparativement à des stratégies sanitaires mieux ciblées – sans parler du désastre économique et social de ces politiques tendent à engendrer, et dont nous ne mesurons encore que partiellement l’ampleur. « La Corée du Sud et l’Islande, peut-on ainsi lire, semblent avoir bien géré la crise sanitaire, sans demander à leurs populations de rester chez elles ni fermer leurs entreprises et leurs commerces. Les stratégies mieux ciblées – fondées sur le dépistage massif, le traçage et l’isolement des seuls malades – semblent donc plus efficaces que les mesures brutales de confinement. On peut établir une conclusion identique à partir de la comparaison entre l’Australie et la Nouvelle-Zélande. (…) Le fait que l’Australie et la Nouvelle-Zélande, deux pays comparables, aient abordé la pandémie de la Covid-19 si différemment, mais aient enregistré des résultats similaires, indique que les solutions de rechange aux formes les plus restrictives de confinement sont efficaces, et ce même à court terme »10.

L’étude qui nous intéresse insiste en outre sur le fait que les politiques fortement centralisées, décidées d’en haut et s’appliquant de manière indifférenciée à l’ensemble du territoire national, ne sont pas toujours adaptées au contexte sanitaire local, tant s’en faut.

« Les cas et les décès aux États-Unis ont été fortement concentrés dans quelques régions, pour la plupart très peuplées, de sorte que les approches efficaces de lutte contre la maladie ne peuvent pas être universelles. Ce qui fonctionne à New York diffère de ce qui est nécessaire dans les régions peu peuplées, comme le Wyoming »11. On pourrait certainement en dire autant des choix de politique sanitaire faits en France : ce qui fonctionne par exemple en Île-de-France, doit-il également s’appliquer de la même manière en Lozère, en Corrèze ou dans le Cantal ?

Que penser des stratégies fondées en grande partie sur l’obligation du port du masque pour tout le monde ?       

Une deuxième étude, publiée le 27 décembre 2020 par la Heritage Foundation – intitulée « Mask Mandates: Do They Work? Are There Better Ways to Control COVID-19 Outbreaks? »12  – et portant cette fois-ci sur les stratégies fondées en grande partie sur l’obligation faite aux citoyens de porter le masque partout dans l’espace public, se révèle elle aussi des plus éclairantes. On pourrait a priori penser que les pays qui ont imposé le port du masque à leurs ressortissants comptent moins de cas que ceux qui ne l’ont pas imposé.

Or selon cette deuxième étude, 97 des 100 pays ayant le plus de cas confirmés ont imposé le port du masque.

(Sur les 25 comtés aux États-Unis qui ont enregistré le plus de cas durant le dernier rebond, 21 d’entre eux avaient contraint la population à porter le masque depuis juillet au minimum.)13. En Italie aussi, le gouvernement a ordonné le 8 octobre le port du masque obligatoire dans tous les lieux publics ainsi qu’à l’extérieur, ce qui n’a pas pour autant empêché le nombre de cas d’augmenter14.

Si les auteurs de l’étude n’entendent pas contester l’efficacité des masques, ils insistent cela dit sur le fait que les gouvernants de certains pays devraient mettre en place des mesures mieux ciblées, comme « la protection des résidents en maison de retraite, le dépistage national à travers les autotests rapides et l’établissement de centres d’isolement volontaires pour les personnes testées positives, plutôt que d’exposer leurs familles au risque d’être contaminées »15. À cet égard, les auteurs de cette deuxième étude soulignent l’importance déterminante d’une meilleure accessibilité aux tests rapides réalisés à domicile (autotests) – notamment dans le cas des personnels travaillant en maison de retraite, qui devraient pouvoir faire ces tests quotidiennement avant d’arriver à leur lieu de travail. Il convient donc d’ « approuver l’autotest rapide pour le dépistage de la population. (…) La disponibilité de tests rapides à domicile qui ne nécessitent pas de prescription ou d’analyse en laboratoire informerait les gens sur leur statut positif ou non et limiterait la transmission de la maladie »16. Aux États-Unis, la FDA a d’ailleurs approuvé en urgence le 15 décembre dernier le test à la maison Ellume COVID-19, conçu par un fabricant australien : coûtant environ 30 dollars (24,40 euros), il peut être aisément réalisé chez soi et indique le résultat en seulement 15 minutes. La société Ellume entend ainsi livrer environ 20 millions d’autotests aux États-Unis durant le premier semestre de l’année 202117. Or pour les auteurs de cette deuxième étude de la Heritage Foundation, il faudrait permettre aux Américains d’avoir accès à un nombre bien supérieur encore d’autotests, afin « de pouvoir faire des dizaines de millions de tests, peut-être 50 millions de tests par jour »18. Même si ces tests abordables réalisés à domicile, donnant des résultats en quelques minutes à peine, ne sont pas nécessairement fiables à 100 %, leur large utilisation par la population « permettrait aux gens de reprendre une vie sociale de manière plus sûre et contribuerait à éradiquer la pandémie ». En effet, même si « la distribution et l’administration d’un vaccin contre la Covid-19 ont commencé, il faudra plusieurs mois pour vacciner des dizaines de millions de personnes. Pendant ce temps, le virus continuera de se propager ». Et les auteurs de l’étude de conclure que « la large disponibilité des tests rapides est un complément essentiel à la vaccination de masse »19.

Matthieu Creson

  1. https://www.heritage.org/public-health/report/comparative-analysis-policy-approaches-covid-19-around-the-world. Étude réalisée par Kevin D. Dayaratna, Patrick Tyrrell et Andrew Vanderplas. 
  2. Laurence Lehmann-Ortega, Fréderic Leroy, Bernard Garrette, Pierre Dussauge, Rodolphe Durand (coordonné par), Strategor, Paris, Dunod, 2016, p. 167.
  3. https://www.heritage.org/public-health/report/comparative-analysis-policy-approaches-covid-19-around-the-world
  4. Ibid.
  5. Ibid.
  6. Ibid.
  7. On notera cela dit que la Nouvelle-Zélande semble se remettre de la chute brutale de son PIB de 11% enregistrée pour la période avril-juin 2020, avec une croissance de 14% pour la période juillet-septembre 2020. (https://www.lefigaro.fr/economie/la-nouvelle-zelande-sort-de-la-recession-due-au-coronavirus-20201217.) On peut ainsi se demander si cette reprise de l’économie néo-zélandaise ne tient pas avant tout au haut degré de liberté économique régnant dans ce pays – classé 3e dans le monde par la Heritage Foundation – plutôt qu’à l’interventionnisme gouvernemental visant à favoriser l’emploi et la croissance : la Nouvelle-Zélande est en effet un des pays les plus libres de la planète sur le plan économique depuis 25 ans, et enregistre régulièrement une croissance de son PIB. (https://www.heritage.org/index/country/newzealand.)
  8. C’est à la même conclusion qu’aboutit Didier Raoult : « Les gens qui sont malades contaminent leur famille. (…) La première forme de toutes les contaminations, c’est la famille » (https://www.youtube.com/watch?v=U7CmzEW8k3M).
  9. https://www.heritage.org/public-health/report/comparative-analysis-policy-approaches-covid-19-around-the-world.
  10. Ibid.
  11. Ibid.
  12. https://www.heritage.org/public-health/report/mask-mandates-do-they-work-are-there-better-ways-control-covid-19-outbreaks. Étude réalisée par Doug Badger et Norbert Michel.
  13. Ibid.
  14. Ibid.
  15. Ibid.
  16. Ibid.
  17. https://www.lefigaro.fr/sciences/covid-19-un-autotest-sans-ordonnance-autorise-aux-etats-unis-20201218
  18. https://www.heritage.org/public-health/report/mask-mandates-do-they-work-are-there-better-ways-control-covid-19-outbreaks.
  19. Ibid.