La politique étrangère de Donald Trump : de l’inconséquence de l’homme à l’incohérence d’une politique

Pour ceux qui tentent de suivre depuis vingt mois la politique étrangère américaine et s’efforcent d’en dégager le fil conducteur, serait-il le plus inattendu et le plus iconoclaste, la tâche est ardue. La trajectoire est déroutante, chaotique, peu lisible et semble-t-il, au moins dans son immédiateté, semée de contradictions. 

Les récents évènements médiatiques que sont la parution du livre du très iconique journaliste Bob Woodward traitant de la vie quotidienne actuelle à la Maison Blanche et la tribune anonyme publiée dans le New-York Times, présentée comme venant d’un haut responsable en fonction dans le proche entourage présidentiel, mais entré avec d’autres en résistance pour préserver les intérêts supérieurs de l’État, n’ont pas contribué à se persuader qu’une cohérence existe, serait-elle à ce stade inaccessible aux non-initiés.

Fou, entend-on souvent, ce que semblent vouloir corroborer les publications précitées ; outre qu’une telle affirmation nécessiterait de s’appuyer sur des constatations médicales que les psychiatres américains refusent de faire par principe sur des présidents en exercice, encore faudrait-il que l’on s’entende sur les critères propres à justifier un tel constat. En 2000 ans d’histoire et même si l’on se concentre sur les quelques décennies qui viennent de s’écouler, les suppositions voire les affirmations de ce type n’ont pas manqué à l’encontre de nombre de dirigeants connus. De Caligula à Idi Amin Dada les exemples de perturbés mentaux ne manquent pas auxquels il faudrait ajouter la cohorte des dirigeants qui, affectés de pathologies physiques plus ou moins lourdes, se trouvèrent dans l’impossibilité d’exercer la plénitude des compétences qui leur étaient dévolues.

Equation personnelle et absence de références doctrinales

L’une des difficultés réside dans la faible traçabilité politique, philosophique et historique du « trumpisme ». Doté d’un généreux ego, l’homme est certes un disruptif tant son énergie destructrice ne peut se déployer que par l’explosion des cadres, des codes et des références habituellement partagées. Mais il est aussi un instinctif ; il perçoit confusément les dangers (la Chine) mais est incapable d’y répondre rationnellement avec une pensée innovante du fait d’une imprégnation passéiste évidente. S’agissant de la politique étrangère, la grille de lecture, opposant, depuis les origines de l’Union, la tentation isolationniste au prurit interventionniste, qu’il soit idéaliste ou « real-politicien », n’est pas opérante. On est certes très loin d’un George Washington recommandant à la jeune République d’avoir avec le reste du monde le moins de rapports possible mais on l’est tout autant de l’idéalisme messianiste de Woodrow Wilson, souhaitant avec ses « quatorze points » et la Société des Nations, reformater en 1918 la scène internationale à l’image d’une démocratie américaine présentée comme éthiquement et juridiquement exemplaire. On dispose d’un projet, ou du moins d’un slogan – « America first » – rémanence d’une forme de tentation isolationniste ; les moyens mis à son service – la primauté du rapport de force sur le rapport au droit – nous rapprocheraient plutôt de la philosophie du « big stick » de Theodore Roosevelt ou de l’état d’esprit d’un Andrew Jackson (1829-1837) que Tocqueville n’appréciait guère mais dont Trump est un admirateur déclaré. La comparaison avec le septième président américain ne laisse pas d’interroger ; Andrew Jackson fut le premier et probablement le seul avant Trump à être issu d’une insurrection dans les urnes qui, en 1828, aboutira à évincer la classe politique de l’époque dominée par les aristocrates de Virginie ; celui également qui instaurera les bases du « spoils system », à mettre en parallèle avec la propension trumpienne à « virer » sur le champ tout collaborateur qui lui déplaît ; mais celui aussi qui, à l’international, s’acharnera à récupérer les 25 millions que lui devait la France.

L’émergence, durant la campagne, de la désormais très usitée notion de « deep state », participe de cette psychose anti-système. Le concept d’ « État profond » appliqué avec pertinence à la fin du XXe siècle à la Turquie et à l’Égypte, laisse perplexe, employé par les équipes de Donald Trump. La confusion, entretenue dans la définition, entre acteurs institutionnels légalement investis et pouvoirs de fait ou d’influence, unis dans une même hostilité au Président, rend le concept peu opératoire et brouille les pistes de réflexion. Si, comme l’a récemment rappelé Renaud Girard dans Le Figaro, la quasi-totalité de la presse est hostile à Donald Trump, l’analyse nécessiterait plus de finesse s’agissant des structures d’État. Il est vrai que le sommet russo-américain de Saint Petersbourg du 16 juillet a jeté le doute ; la tenue d’un entretien à huis clos de deux heures entre les deux présidents, les récusations par Donald Trump des conclusions des services de renseignement américains sur les ingérences russes, suivies d’un démenti, alimentent l’atmosphère conspirationniste. Le président aurait-il quelque chose à cacher ou reprend-t-il à son compte, par opportunisme, selon le schéma développé par l’historienne américaine Kathryn Olmsted, la méfiance que l’extrême droite nourrit à l’encontre des services secrets depuis les années 70 ? Jusqu’où pourraient le mener ses relations ambiguës avec Poutine sur des sujets aussi tendus que l’Iran, la Syrie ou l’Ukraine ?

L’équation personnelle et les phobies qu’elle véhicule expliquent aussi le rejet systématique de ce qu’a fait son prédécesseur. On se rappelle le gala de la presse de 2011 à la Maison Blanche à l’occasion duquel Barack Obama l’avait ridiculisé. Aux dires d’observateurs très au fait de la vie politique et mondaine de la Capitale fédérale, s’est confortée définitivement à ce moment son aversion pour Obama et les « élites » de la côte Est. Représentant une Amérique blanche qui se sent méprisée, après avoir deux siècles durant construit le pays, et qui n’a jamais accepté l’accession à la fonction suprême d’un noir, Donald Trump n’a eu de cesse depuis le début de son mandat de défaire l’œuvre de son prédécesseur. L’assertion est vraie en politique intérieure pour le détricotage de l’Obama Care. Elle l’est autant sinon plus en politique étrangère avec la sortie du traité sur le nucléaire iranien, de l’accord de Paris sur le climat ou du traité transpacifique.

Le rejet du multilatéralisme

Le milliardaire avait depuis longtemps, auprès de ses proches ou dans la presse, esquissé les options du (futur) président que personne ne voyait en lui. Dans un article récent du Monde Eco & Entreprise Paul Jorion rappelait l’existence d’une proclamation publiée le 1er septembre 1987 par Trump, simultanément dans les Boston Globe, Washington Post et The New-York Times. Le magnat de l’immobilier, qui s’était offert pour 100 000 dollars cette publicité personnelle, y déclarait « Le monde entier se moque de la classe politique américaine alors que nous assurons la protection de navires qui ne sont pas les nôtres, transportant du pétrole dont nous n’avons aucun besoin, destiné à des alliés qui ne nous aideront jamais en retour. Il est temps de mettre fin à nos énormes déficits en forçant le Japon à régler la note, ainsi que les autres nations en ayant les moyens ».

Venant du monde des affaires, Donald Trump est un « transactionnel » qui ne connaît que le « deal » dans sa configuration bilatérale et sa forme la plus abrupte. On montre sa force (on bluffe à l’occasion), on fait monter les enchères à des niveaux inaccessibles ou presque et on observe la réaction de l’adversaire, abasourdi, qui finit (presque) toujours par céder. Ainsi semble-t-il en être pour le nucléaire militaire de la Corée du Nord (quoique) et peut-être en sera-t-il de même pour l’Iran dont la stabilité économique et politique se trouve fragilisée depuis la dénonciation du JCPOA. Tel est le pressentiment de l’ancien diplomate américain Dennis Ross qui dans la revue Foreign Policy estime que Téhéran finira par renégocier l’accord de Vienne. Dans chacun de ces deux cas l’efficacité de la méthode reste à prouver, sauf peut-être pour l’Union européenne, victime collatérale de la reprise de l’embargo contre l’Iran, qui ne sait comment protéger ses entreprises des effets dévastateurs de l’extraterritorialité du droit américain.

Peu lui chaut dans ce dernier cas que les conséquences de ses décisions affectent des alliés traditionnels de l’Amérique, cette notion n’ayant que peu de signification pour lui. Dans son esprit toute action, doctrine ou position de politique étrangère américaine doit avoir, en retour, une contrepartie bénéfique, si possible financière, pour les États-Unis. Les relations internationales ne sont que le champ clos où se signent des accords, de préférence bilatéraux, dont la traduction économique et commerciale doit être immédiatement perceptible ; s’encombrer d’histoire longue, d’affinités culturelles ou de civilisation, d’alliances anciennes et autres éléments affectifs ne fait pas partie du jeu. Seule prévaut la célèbre phrase de Bismarck : « En diplomatie il n’y a pas d’émotions, il n’y a que des intérêts ».
Trump hait les structures et les procédures multilatérales et s’il devait l’oublier, ne serait-ce qu’un instant, une partie au moins de son entourage protectionniste et ultranationaliste se chargerait de le lui rappeler.

Le G7 canadien des 8-9 juin 2018 de La Malbaie est de ce point de vue exemplaire ; Trump abhorre cet exercice qu’il juge être, non sans raisons, une survivance dépassée de l’ordre international du XXe siècle. Alors que les sept étaient parvenus avec difficulté à un communiqué commun, le président, parti prématurément pour son sommet avec Kim Jong-un, prend prétexte d’une déclaration qui lui déplaît du canadien Justin Trudeau, pour retirer, en deux tweets et en plein vol vers Singapour, la signature des États-Unis du texte final. Au même moment, lors d’une escale en Crète, le conseiller pour la sécurité, John Bolton, juge utile de mettre les points sur les « i » en fustigeant ces pays qui considèrent encore l’Amérique comme « leur banque » ; et d’ajouter « no more ».

Le locataire de la Maison Blanche aimerait bien soumettre les relations Europe-État-Unis à cette grille de lecture. Les opinions publiques occidentales ont pu être heurtées par ses déclarations qualifiant l’Union européenne, dans les rapports commerciaux, d’ennemi « plus petit mais pire que la Chine ». L’idéal serait pour lui de leur substituer une série d’accords bilatéraux, y compris en matière de défense, dont il a déjà esquissé les propositions à quelques dirigeants européens.

Il en va de même avec l’Alliance Atlantique ; pour lui, depuis la signature du Pacte du 4 avril 1949, le contribuable américain paie plus que son dû, sans contrepartie, au bénéfice d’Européens qui n’ont jamais fait l’effort financier nécessaire à leur propre sécurité. L’accusation n’est pas dénuée de fondements tant pour la période 1954-1989 que pour l’après-guerre froide qui a vu les Européens se précipiter pour engranger les dividendes de la paix en diminuant drastiquement leurs budgets de défense. Le débat sur le « burden sharing » est, on le sait, aussi vieux que l’Otan et les Européens de l’Ouest ont, pendant quatre décennies, profité d’une réassurance ultime de sécurité à l’ombre du parapluie nucléaire américain en ne participant que modestement aux charges induites. En rétrécissant le débat à sa composante budgétaire, le président américain veut, selon son penchant habituel, ignorer les autres dimensions de l’Alliance : consolidation d’une communauté de destin, préservation des équilibres stratégiques pendant la « guerre froide », bras armé de l’Onu après 1989 pour les opérations de maintien de la paix etc… mais il ne s’agit là que du multilatéral, qui plus est non évaluable financièrement… dans une logique
trumpienne.

La primauté du court terme

Dans son livre Fear : Trump in the White House, Bob Woodward décrit ces « heures de la sorcière » pendant lesquelles le président déverse ses aversions et sa hargne sur son compte twitter. L’homme de la téléréalité s’adresse en fait, au travers de sa propre mise en scène, à ses téléspectateurs et à ses électeurs. On cherche en vain la logique d’État sous la logique politique. Plus qu’à convaincre sceptiques ou indécis, il s’attache à prendre ses partisans à témoin de la justesse de ses décisions. En matière internationale, en dépit d’effets ponctuels spectaculaires à la pérennité néanmoins incertaine, la politique menée laisse perplexe quant à ses conséquences à moyen terme. Mais l’actuel locataire de la Maison Blanche n’en a cure et ne vise que des effets immédiats.

Alors que les questions internationales sont réputées ne guère intéresser l’électeur américain, excepté les élites urbaines des côtes Est et Ouest, elles prennent depuis le début de sa présidence une place inusitée dans l’orientation de ses décisions ; il en va ainsi, avec les guerres commerciales déclenchées avec la Chine et l’Union européenne même si certaines mesures douanières n’auront que des effets économiques marginaux, voire négatifs, aux États-Unis. Il en va de même en matière politique avec sa vision du Moyen-Orient ; la rafale de mesures anti-palestiniennes (transfert de l’ambassade américaine à Jérusalem, fermeture du bureau de la délégation palestinienne à Washington, réduction drastique des crédits de l’UNRWA) n’ont pour but, au-delà de la satisfaction de certains lobbies pro-israéliens, que de s’attirer la fidélité des quelque 70 millions d’évangéliques, soutiens d’Israël, qui constituent la base de son électorat. Nul n’a évalué ce que la désespérance d’un peuple palestinien privé de perspectives peut avoir comme conséquences à moyen terme mais cette interrogation est dénuée de pertinence pour l’actuel président.

Le 10 septembre 2018, devant la très droitière « Federalist Society », John Bolton prononçait son premier discours officiel de conseiller à la sécurité. Il énonçait à cette occasion un réquisitoire implacable contre la Cour pénale internationale – en charge de poursuivre en dernier ressort les crimes de guerre et crimes contre l’humanité – qu’il accuse, paradoxalement, d’être inefficace et « déjà morte », tout en constituant une menace pour la souveraineté américaine. L’objectif immédiat est de dissuader la Cour – dont les États-Unis ne font pas partie – d’enquêter contre Israël ou sur d’éventuels crimes de guerre commis par les soldats anglais ou états-uniens en Afghanistan. Les menaces proférées à cette occasion sont d’une rare violence et inédites de la part d’un État démocratique à l’encontre de juges internationaux qui ne font qu’exercer leurs fonctions :  interdiction aux juges et procureurs de la Cour d’entrer aux États-Unis, sanctions contre leurs avoirs financiers et poursuites contre eux dans le système judiciaire américain ainsi que contre toute entreprise ou État qui aurait collaboré avec eux. La charge a heurté tous ceux pour qui les progrès du « jus gentium » constituent, depuis Grotius, une lente mais nécessaire avancée, non seulement de l’État de droit sur l’état de nature, mais aussi de la civilisation sur la barbarie.

On peut certes soutenir qu’une cour internationale, jugeant au pénal de surcroît, comme toute tentative de régulation des relations interétatiques par un système juridique institutionnalisé, n’a de sens que dans une société internationale consensuelle, partageant des valeurs fondatrices au plan moral et civilisationnel. Si l’on estime, comme le font, non sans raisons, certains observateurs avisés, que nos sociétés sont entrées depuis le 11 septembre 2001 dans une forme de « guerre civile aux dimensions du monde », ce mode de gestion des rapports internationaux ne peut plus opérer. Il demeure que 123 États ont ratifié le Statut de Rome de 1998 et que la réprobation des propos de John Bolton, personnellement hostile à l’institution depuis toujours, s’est faite entendre y compris parmi les alliés des États-Unis : « exemple nixonien d’impunité » pour les uns, « visage inacceptable de l’exceptionnalisme américain » pour le journal anglais The Guardian ; aux États-Unis même, Stephen Rapp, ambassadeur chargé des crimes de guerre dans l’administration Obama, a rappelé qu’ « on ne menace pas un juge » tandis que le Quai d’Orsay et Frederica Mogherini au nom de l’Union européenne réitéraient leur appui politique et financier à l’Institution. Selon les réactions de la Cour elle-même et des acteurs qui la soutiennent, cette remise en cause peut la renforcer ou précipiter sa fin. Au regard des effets initialement recherchés, la première option serait clairement contre-productive ; la deuxième pourrait, entre autres, en donnant le signal de l’impunité, conforter un certain nombre de dirigeants de « rogue states », actuels ou futurs, hostiles aux États-Unis, dans la pratique d’une gouvernance éloignée des idéaux démocratiques ; est-ce le but recherché ? Mais la projection dans un avenir, serait-il proche et prévisible, ne fait pas partie des préoccupations de Donald Trump.

On peut multiplier les exemples de ce court-termisme érigé en méthode de gestion des affaires internationales. Le désengagement le 23 janvier 2017 de l’Accord de partenariat transpacifique, signé le 4 février 2016 et qualifié de « viol » par le président américain, participe de ce mode de fonctionnement. Conçu à l’origine comme un traité multilatéral de libre-échange, visant à intégrer les économies des régions Asie-Pacifique et d’Amérique, il avait avant tout pour objectif de contrecarrer la domination commerciale de la Chine en Asie et de la forcer à amender son modèle économique. Les conséquences ne se sont pas fait attendre : les partenaires abandonnés par Washington ont conclu entre eux un nouvel accord en mars 2018, largement inspiré du texte initial, et Pékin garde les mains libres dans la zone pour imposer son impérium. La guerre des droits de douane, lancée en parallèle par Donald Trump contre l’Empire du Milieu, permet certes d’étaler des rodomontades sur Tweeter ; elle ne compensera pas – notamment du fait de la volonté de Pékin de rendre coup pour coup – les effets structurels qu’aurait pu avoir à terme le traité dénoncé. On se gardera d’insister sur le rapprochement stratégique sino-russe – illustré par les récentes manœuvres militaires communes engageant plus de 300 000 hommes – effet d’affichage spectaculaire mais fragile et circonstanciel. La seule problématique vitale que les États-Unis devraient s’efforcer de traiter est la course à l’innovation technologique et, partant, à la supériorité militaire, que la Chine peut gagner à mi-chemin du siècle : une politique faite d’obsessions de court terme est-elle en mesure d’y parvenir ?

Paradoxalement et alors qu’il ne cesse de la dénigrer, nombre d’européistes n’ont pas manqué de faire valoir que Trump peut être une chance pour l’approfondissement de la construction européenne, notamment au plan de la défense. Sa délégitimation implicite de l’Otan ne remet certes pas en cause le cœur de l’Alliance dont il s’est engagé à respecter l’article 5 dans son discours du 6 juillet 2017 à Varsovie, mais le doute s’est installé selon la ministre française Florence Parly. D’où la réapparition de ce « mantra » qu’est la notion d’ « autonomie stratégique européenne » dont la France voudrait faire un des moteurs de relance de l’U.E. ; les obstacles géopolitiques, financiers, industriels et idéologiques sont cependant tels que les boulettes de Donald Trump n’auront guère d’effets avant quelque temps.

« L’histoire a prouvé que le seul moyen de dissuasion est […] la puissance juste des États-Unis et de leurs alliés ». John Bolton a beau essayer de ranimer le mythe de la « Nation indispensable », le mal est fait. Le président Emmanuel Macron a très bien résumé les choses : « Les choix de Trump sont une régression : ils fracturent l’ordre mondial ». La régression découle de l’inexistence d’une vision propre à partager des valeurs afin de pacifier le monde ; il est peu probable que la présidence
Trump nous propose un « Dumbarton Oaks » ou un « Bretton Woods ». La fracturation de l’ordre mondial découle de la recherche obsessionnelle d’une bilatéralisation fondée sur le rapport de forces ; on est loin de Cincinnati et de George Washington ; tout autant de Woodrow Wilson et de Franklin Roosevelt ; plus proche, disait-on, s’il fallait à toute force chercher le rapprochement historique, d’un Andrew Jackson dont l’héritage est précisément aujourd’hui contesté.

Alain Meininger
Administrateur hors classe

Directeur de projet (ER), ministère de la Défense