L’accord de Bougival portait, dans sa rédaction, les signes d’une conclusion hâtive et les jalons qu’il avait posés pour l’avenir de la Nouvelle-Calédonie, en un moment aussi important, n’étaient pas suffisamment étayés. De toute évidence, la conclusion d’un nouvel accord, qui s’y serait substitué ou qui l’aurait dûment complété, s’imposait.

C’est la seconde option qui fut retenue par le gouvernement français, sous l’égide du président de la République. Ainsi fut conclu l’accord complémentaire dit « Élysée-Oudinot », le 19 janvier 2026. Le résultat de cette nouvelle négociation avec les forces politiques néo-calédoniennes, à l’exception du FLNKS, aboutit à des améliorations notables, consistant en des précisions indispensables apportées à l’accord de Bougival. Par ailleurs, il confirmait des orientations économiques dessinées le 12 juillet 2025 pour l’archipel néo-calédonien qui, assises sur une évolution institutionnelle interne qu’il détaillait, la provincialisation, ne laissaient pas d’interroger. Réciproquement, il était tout autant réservé que l’accord de Bougival s’agissant du tracé d’une relance économique, sociale et écologique qui n’eût pas privilégié la seule action des marchés.

Selon le Dictionnaire Le Littré, un complément se définit, en sa qualité de terme de grammaire, de la manière suivante : « Tout mot joint à un autre pour en compléter le sens, surtout par une relation de différence ».

Ainsi, l’accord « Élysée-Oudinot » conclu le 19 janvier 2026 était-il voué à compléter le sens de l’accord de Bougival du 12 juillet 2025. Nous parlons à l’imparfait, car cet accord complémentaire fut conclu alors que le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie, dont l’objet était de constitutionnaliser l’accord de Bougival, était déjà en discussion au Sénat, puisque le Gouvernement l’avait déposé sur le bureau de cette assemblée le 14 octobre 2025. Il fut adopté par le Sénat le 24 février 2026 et transmis au bureau de l’Assemblée nationale le 25 février suivant. Par l’adoption d’une motion de rejet préalable le 2 avril 2026, par 190 voix contre 107, l’Assemblée nationale rejeta le texte du Gouvernement.

À défaut d’avoir pu faire adopter par le Parlement la révision constitutionnelle consacrant les deux accords politiques, le Gouvernement poursuivit le seul objectif de modifier la composition du corps électoral néo-calédonien apte à élire les membres du Congrès et des assemblées de province. Tel fut l’objet de la loi organique n° 2026-410 du 28 mai 2026 portant régularisation des natifs dans le corps électoral pour les élections au Congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie, car ces élections avaient été reportées à trois reprises successives et, en dernier lieu, par la loi organique n° 2025-1055 du 6 novembre 2025 visant à reporter le renouvellement général des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie afin de permettre la poursuite de la discussion en vue d’un accord consensuel sur l’avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, qui avait retenu comme date butoir celle du 28 juin 2026. Les élections en question eurent lieu à cette même date.

L’intervention de l’accord complémentaire « Élysée-Oudinot » ne pouvait qu’être comprise et saluée par l’auteur de ces lignes si l’on veut bien se reporter à l’analyse de l’accord de Bougival que nous avions précédemment exposée, laquelle avait souligné les imprécisions et les lacunes de cet accord¹. Intervenu à un moment crucial, n’ayant pu recueillir l’aval de toutes les parties concernées, l’accord de Bougival, qui esquissait des orientations pour l’avenir de la Nouvelle-Calédonie, pouvait difficilement être maintenu en vigueur sans un « tuteur », au sens que la botanique donne à ce mot. L’état de sa rédaction appelait inéluctablement un complément.

La signature de l’accord complémentaire devait logiquement apporter des éclaircissements, indispensables, et rassurer davantage que n’avait pu le faire l’accord de Bougival sur les intentions de l’État à propos de sujets aussi importants que l’autonomie normative de la Nouvelle-Calédonie, destinée à se voir qualifier d’« État », l’articulation nécessaire entre le champ de compétence imparti à cet « État » et son texte constitutif, la « loi fondamentale », ou encore les principes économiques, sociaux et environnementaux soudant, pour l’avenir, la Nouvelle-Calédonie et ses habitants. À cet égard, le spécialiste du droit et des institutions doit, avec autant d’humilité que de nécessité, reconnaître, au demeurant, que les principes économiques, sociaux et environnementaux sont premiers en comparaison du schéma institutionnel esquissé.

Plus encore, que l’on parte de prémices orientées vers l’indépendance de la Nouvelle-Calédonie ou, à l’inverse, dirigées dans la seule perspective du maintien au sein de la France, la détermination de ces principes paraît bien plus apte à assurer la cohésion de la société néo-calédonienne que l’adoption de n’importe quel statut nouveau. De ce point de vue, l’accord de Bougival était singulièrement et étonnamment discret. L’examen de l’accord « Élysée-Oudinot », qui se voulait être son complément, conduit à distinguer, d’une part, des explications et précisions bienvenues et, de l’autre, de nouvelles zones d’ombre.

Les premières avaient trait, d’une part, de la nécessaire articulation entre les accords de Bougival et d’Élysée-Oudinot, ainsi que de l’appareil institutionnel et normatif retenu pour la Nouvelle-Calédonie ; les secondes se rapportaient essentiellement à la partie dénommée « attractivité économique » par l’accord, qui, à travers la territorialisation qu’elle opérait, pouvait produire de nombreux effets sur le fonctionnement des institutions.

L’articulation entre les deux accords et les éclaircissements apportés à l’agencement institutionnel et normatif projeté

Une meilleure articulation entre les deux accords politiques, parachevée par le Sénat

En premier lieu, l’accord « Élysée-Oudinot » se voulait complémentaire de celui conclu à Bougival. Ainsi a-t-il été amené à ajouter des dispositions manquantes dans ce dernier et dont l’absence nuisait à sa parfaite compréhension. En outre, il se proposait de préciser les termes du premier accord et, de la sorte, il dissipait des points obscurs, qu’il réécrivait.

Autrement dit, sur le plan de la légistique, d’une part, il ajoutait en complétant et, d’autre part, se substituait en apportant des précisions. Un tel exercice est courant en droit des contrats comme il l’est en droit international public en matière de conclusion des traités internationaux et, si la comparaison a lieu d’être, c’est au regard de la constitutionnalisation projetée de ces deux textes. Tous deux n’étaient que des accords politiques, tout comme l’Accord de Nouméa de 1998, et on ne saurait exiger, dans leur rédaction, le même soin que des rédacteurs de contrats peuvent y apporter. Néanmoins, leur consécration par le droit « dur », au plus haut niveau, celui de la Constitution, paraissait nécessiter, à tout le moins, une articulation parfaite entre eux deux.

Ainsi, l’accord « Élysée-Oudinot » étant intimement lié à celui de Bougival de 2025, les modifications apportées à ce dernier auraient pu utilement figurer expressément, en indiquant, pour chacune d’elles, à quelle partie, à quel paragraphe de l’accord de Bougival elles entendaient se substituer ou qu’elles entendaient compléter. Le bon accomplissement de cette méthode eût consisté, ensuite, en la présentation d’un texte consolidé de l’accord de Bougival, tel que modifié par l’accord « Élysée-Oudinot », ce qui eût considérablement amélioré la compréhension de l’ensemble. Situé en annexe au nouvel accord, il aurait gagné en clarté, en accessibilité et en intelligibilité².

Car, bien que l’accord « Élysée-Oudinot » fût plus bref et plus ordonné que son prédécesseur, empli de contradictions, il n’abrogeait ni ne procédait expressément à la reformulation des dispositions qu’il modifiait ou qu’il remplaçait et, de ce fait, son intervention aboutit à une juxtaposition. La superposition choisie par les rédacteurs de l’accord complémentaire ne facilitait pas la lecture du dispositif global. C’est seulement au terme d’une analyse qu’il était loisible de comprendre que certaines dispositions de l’accord de Bougival ne sauraient être maintenues en l’état, en raison de la rédaction de l’accord « Élysée-Oudinot », alors que des liens exprès entre les deux textes eussent dissipé toute ambiguïté possible. Faire de l’accord complémentaire un avenant en l’insérant littéralement dans le texte de l’accord de Bougival eût permis, à l’inverse, de pallier les difficultés d’interprétation que peut encore faire naître ce simple empilement de deux documents.

En second lieu, une précision indispensable faisait défaut dans l’accord « Élysée-Oudinot » : celle de la mention explicite de sa nature juridique. En effet, l’accord de Bougival prévoyait, parlant de lui-même : « Le présent accord, dont les orientations sont inscrites dans la Constitution… » (cf. troisième paragraphe de la partie I intitulée « Principes »). Et encore : « Les orientations politiques du présent accord seront intégrées dans la Constitution par la révision du titre XIII » (cf. quatrième paragraphe de la partie I intitulée « Principes »). Il posait donc clairement, à deux reprises, le principe de la constitutionnalisation de son contenu. Or, aucune disposition équivalente ne figurait dans l’accord complémentaire. Et comme, ainsi qu’il l’a été relevé supra, ce dernier ne modifiait pas formellement l’accord de Bougival, il était permis de se demander si l’accord complémentaire fût voué, lui aussi, à être consacré au niveau constitutionnel. Il fallait faire appel à d’autres dispositions du texte de l’accord complémentaire pour en déduire que, vraisemblablement, à défaut de précision, si l’on voulait conférer une portée analogue à ces deux accords conjugués, l’accord « Élysée-Oudinot » devait être également constitutionnalisé par le biais d’une révision constitutionnelle. Néanmoins, il ne s’agissait là que d’une hypothèse et, si l’utilisation du verbe « compléter » par le quatrième paragraphe du préambule de l’accord complémentaire du 19 janvier 2026 allait dans ce sens, cette utilisation n’équivalait pas à une insertion expresse dans l’accord de Bougival au regard de l’exigence tenant à la clarté du dispositif.

Et c’est seulement lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle par le Sénat, en première lecture et à la faveur de l’adoption de deux amendements identiques, respectivement déposés par Madame Agnès Canayer, rapporteure, et le Gouvernement, que cette règle essentielle fut fixée, soit le 24 février 2026.

Des précisions indispensables à l’agencement institutionnel et normatif envisagé pour la Nouvelle-Calédonie

Celles-ci se traduisaient par la prise en considération de l’ensemble des composants de la population néo-calédonienne, ainsi que par les éclaircissements apportés à l’autodétermination et à l’auto-organisation de l’archipel. Ces précisions faisaient l’objet des points 1, 2 et 4 de l’accord complémentaire du 19 janvier 2026.

La reconnaissance de l’identité des peuples kanak

La titulature du point 1 mentionne la reconnaissance de l’identité kanak et sa présence en premier point de cet accord complémentaire souligne, a contrario, l’absence d’une telle reconnaissance dans le texte de l’accord de Bougival. Et il revient au troisième paragraphe de ce point 1 de développer, même modestement, la portée de cette reconnaissance. Il y est ainsi précisé que la loi fondamentale future pourra aménager le rôle et le fonctionnement des structures coutumières dans un principe d’auto-organisation. Rapide, cette évocation présente l’avantage de hisser les structures coutumières et les domaines qui sont les leurs, notamment en matière de droit de propriété et d’exploitation des terres, au rang idoine, car envisager un schéma institutionnel pour la Nouvelle-Calédonie sans mentionner les structures coutumières, leur rôle et l’articulation de celui-ci avec les institutions paraît peu opérant en raison de son ellipticité.

Les autres identités ne sont pas clairement exprimées. La titulature du point 1 fait mention, outre « l’identité kanak » et « l’identité calédonienne », que l’on suppose subsumer les diverses identités communautaires, sans que cela soit exposé clairement. Le deuxième paragraphe fait état des « identités plurielles », le quatrième paragraphe, des « identités singulières » ; toutefois, ni les premières ni les secondes ne sont citées. Enfin, le cinquième et dernier paragraphe du point 1 emploie le terme « communautés », qui est reçu en droit public applicable en Nouvelle-Calédonie puisqu’il y existe des recensements assis sur l’existence de telles « communautés ». Il aurait été sans doute opportun, au point 1, d’être moins allusif et de mieux situer et identifier les diverses identités qui traversent le peuple néo-calédonien.

Une telle mise en perspective des identités communautaires aurait permis de noter la part contributive de chacune à la Nouvelle-Calédonie, pendant le système colonial et depuis, à partir de la France d’outre-mer. En réalité, c’est surtout le quatrième paragraphe du point 2 de l’accord « Élysée-Oudinot » qui posait de manière explicite ce que l’accord de Bougival n’aurait pas su taire. Il disposait en effet :

« Cet exercice renouvelé du droit à l’autodétermination s’inscrit dans la poursuite du processus de décolonisation et contribue à retisser un lien social durable entre les communautés de la Nouvelle-Calédonie autour d’un projet de société commun. Il ouvre la voie à un dialogue renouvelé entre le peuple kanak et les différentes communautés qui composent le peuple de Nouvelle-Calédonie».

Si ce paragraphe figurait au point 2 et non au point 1 de l’accord, il s’inscrirait à la fois dans la reconnaissance de l’identité du peuple kanak et des identités des autres communautés de l’archipel et il a le mérite de jeter une perspective commune, qui ne soit pas exclusivement institutionnelle. Les émeutes de 2024 avaient affecté la société tout entière, non pas les seules institutions, et ce paragraphe en rend compte. De surcroît, il mentionnait le processus de décolonisation en cours et exprimait la réalité d’un « peuple de Nouvelle-Calédonie », en écho au Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, en ses seizième, voire dix-huitième, paragraphes. Il est complet et sa rédaction souligne les insuffisances de l’accord de Bougival, dont la teneur ne permettait pas de savoir si ses auteurs avaient mesuré tous les enjeux entourant sa conclusion. Ainsi, même minimale, la reconnaissance exprimée par l’accord complémentaire du 19 janvier 2026 apparaît nécessaire et fondée.

Droit à l’autodétermination et capacité d’auto-organisation

Ce sont ici les points 2 et 4 de l’accord complémentaire du 19 janvier 2026 qui doivent être examinés. Au préalable, il faut observer que le droit à l’autodétermination était ignoré de l’accord de Bougival et qu’il n’était fait allusion à la capacité d’auto-organisation de la Nouvelle-Calédonie qu’au premier paragraphe du point 2 de la partie II de l’accord, consacré à la loi fondamentale. Pourtant, le principe de l’autodétermination, expression du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, découle de l’article 1er, § 2, et de l’article 55 de la Charte des Nations unies.

Or, ce principe, réaffirmé et développé constamment par de nombreuses résolutions concordantes des Nations unies, repris par l’article 1er du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, est devenu une règle de droit international coutumier³. Il est même admis qu’il est constitutif d’une règle de jus cogens au sens de l’article 53 de la Convention de Vienne sur le droit des traités et, après avoir été reconnu comme telle par la Commission d’arbitrage pour l’ex-Yougoslavie⁴, il a été expressément ainsi qualifié par le rapport n° A/77/10 de la Commission du droit international de l’Organisation des Nations unies (73e session : 18 avril-3 juin et 4 juillet-5 août 2022, p. 17). Cette reconnaissance par l’accord « Élysée-Oudinot » apparaissait donc appropriée ; cependant, son expression demeurait timide. En effet, son point 2, bien que libellé « Exercice du droit à l’autodétermination », consacrait la majorité de ses développements au transfert de compétences de la France à la Nouvelle-Calédonie et l’on relève que le troisième paragraphe de ce point 2 précisait que le transfert de compétences se ferait « dans un cadre organisé par lui », c’est-à-dire par l’État. Cette expression renvoyait assurément aux prévisions de l’accord de Bougival, lesquelles, de manière détaillée, avaient habilité une « loi organique spéciale » à fixer elle-même les règles de ces transferts, dépossédant par avance la Nouvelle-Calédonie de cette prérogative.

Il reste que ce point 2 s’achevait sur deux paragraphes ouvrant des portes demeurées closes à Bougival. Il était ainsi prévu qu’à l’issue de chaque mandature du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, un bilan du processus de décolonisation en cours fût établi, qui inclut l’exercice du droit à l’autodétermination. L’on peut s’interroger sur la qualité et l’identité de l’autorité qui eût établi un tel bilan. Si, de toute évidence, l’État, qui est intéressé au premier chef par le processus de décolonisation au regard de ses obligations internationales, était évidemment concerné, le Congrès de la Nouvelle-Calédonie, ainsi que le Sénat coutumier, les maires des communes, le Conseil économique, social et environnemental, les organisations syndicales, les associations et les partis politiques l’étaient également. Le texte de l’accord complémentaire ne se prononçait pas à ce sujet. En revanche, il indiquait qu’un débat s’engagerait avec tous les partenaires et l’on peut imaginer qu’il s’agissait des institutions ou groupes précités. Dans le même ordre d’idées, le dernier paragraphe dessinait l’hypothèse où toutes les compétences régaliennes auraient été transférées à la Nouvelle-Calédonie. Cette hypothèse n’est pas des moindres par sa portée.

L’accord du 19 janvier 2026 précisait sur ce point que les partenaires devraient alors se réunir afin d’en tirer les conséquences sur la relation entre l’État et la Nouvelle-Calédonie. Une telle rédaction ménageait l’avenir et présentait la sagesse de n’écarter aucune possibilité. S’agissant de l’auto-organisation, le point 4 de l’accord du 19 janvier 2026, de manière aussi concise que précise, indiquait, d’une part, que « dans le respect de la hiérarchie des normes, le champ ouvert à la loi fondamentale pourrait être très étendu », mais surtout, que « le législateur organique ne pourrait pas restreindre à l’excès le même champ sans méconnaître le principe d’auto-organisation », et ce dans le même respect de la hiérarchie des normes, expression qui se trouvait placée en facteur commun. Cette précision était fondamentale. Elle fournissait un renseignement que l’accord de Bougival avait négligé, à savoir l’articulation, pourtant essentielle, entre la loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie et les lois nationales (Constitution, loi organique, loi ordinaire).

La loi organique n’était plus qualifiée de « spéciale » par l’accord « Élysée-Oudinot ». Elle devait respecter le champ matériel réservé à la loi fondamentale et devait veiller à ne pas porter atteinte au principe d’auto-organisation, ce qui signifie que ce principe aurait été lui aussi revêtu d’une valeur supérieure à celle de la loi organique. Cette distinction entre une norme – la loi organique – supérieure à une autre – la loi fondamentale – était donc doublée d’une réserve matérielle apportée à la première, puisque le principe d’auto-organisation se serait imposé à l’intervention de la loi organique. En toute cohérence et par coordination, l’accord complémentaire du 19 janvier 2026 aurait pu procéder à l’abrogation expresse des dispositions de l’accord de Bougival qui avaient laissé croire à une restriction possible du champ d’intervention de la loi fondamentale par la loi organique et à leur remplacement par son point 4. Ainsi, les précisions apportées par les points 1, 2 et 4 de l’accord complémentaire « Élysée-Oudinot » étaient toutes indispensables sur le plan juridique. Elles étaient bienvenues au regard de la parfaite compréhension de l’accord conclu à Bougival et en ce qu’elles appréhendaient des questions essentielles pour la société néo-calédonienne.

Une territorialisation économique accompagnée de garanties insuffisamment déterminées

La territorialisation économique en question était induite par « l’attractivité économique » ; les garanties qui l’accompagnaient paraissaient néanmoins assez vagues, ponctuées d’omissions persistantes appelant à être comblées par des orientations dont certaines étaient rendues plus nécessaires encore du fait de la conclusion de la partie économique de l’accord complémentaire.

La territorialisation économique, fruit de « l’attractivité économique »

Elle résultait du point 3 de l’accord. Sous le seul angle économique, ce point 3 était fort bref. Il se contentait, en premier lieu, de définir de manière générale ce que l’on entendait par attractivité économique.

En outre, il se limitait à indiquer que « les partenaires réaffirment leur engagement à mettre en œuvre l’ensemble des mesures nécessaires pour l’attractivité et le développement économique de la Nouvelle-Calédonie ». Une telle affirmation faisait bien davantage penser à un vœu qu’à une ligne directrice et apparaissait, de la sorte, sans grande portée juridique et, partant, sans effet. Au surplus, les mots « les partenaires », précédemment signalés, ne renvoyaient pas à des autorités désignées explicitement. S’agissait-il des parties à l’accord ? Des indispensables partenaires du dialogue social ? De la totalité des forces vives de la société néo-calédonienne dont il a été question supra ? Il est à relever que la partie V de l’accord de Bougival, intitulée « Suivi de l’application de l’accord », qui traitait du comité de suivi, mentionnait « les partenaires politiques calédoniens » comme étant associés à l’État aux fins de l’application de cet accord. Si les deux accords usaient des mêmes termes afin de désigner les mêmes réalités ou notions, ce qui doit être présumé aux fins de la parfaite application des deux accords conjugués, l’on devrait ainsi entendre que ce seraient les « partenaires politiques calédoniens » qui seraient visés par le point 3 de l’accord complémentaire du 19 janvier 2026. Ce faisant, il paraît restrictif de ne pas avoir inclus, en ce domaine, au nombre des parties prenantes, les organisations syndicales, les associations, le Conseil économique, social et environnemental et le Sénat coutumier. Au-delà de cette incertitude, une autre, plus fondamentale, était grosse d’interprétations.

Ce n’était pas en donnant la définition de l’attractivité économique que le texte de l’accord précisait de quelque manière quel régime de la propriété, quel degré d’intervention des personnes publiques dans le champ économique, quel régime foncier, quelles actions en faveur de la promotion de l’environnement néo-calédonien étaient attendus et seraient mis en œuvre. Il convient de rappeler à cet effet que l’accord de Bougival se concentrait sur la filière nickel, les autres points abordés en matière économique relevant davantage des finances publiques et de la fiscalité que de l’action et de la planification économiques. Des compléments nécessaires pouvaient donc lui être apportés par l’accord du 19 janvier 2026. Aussi, en cette matière et nonobstant le libellé de son point 5, l’accord « Élysée-Oudinot » était-il trop peu disert pour que l’on pût tirer de l’attachement qu’il manifestait à « l’attractivité économique » une analyse véritable. Nous nous contenterons de renvoyer à un article mettant à plat les acceptions et leur évolution de cette expression, en analysant leurs effets sur les collectivités territoriales⁵.

En revanche, le seul aspect à propos duquel l’accord complémentaire du 19 janvier 2026 apportait des précisions au point 3 était d’ordre institutionnel. Les incidences d’ordre économique que l’on pouvait y déceler l’étaient, au demeurant, par un raisonnement inductif. Elles ne procédaient pas directement du texte. L’on se doit d’observer que ces dispositions contrastaient, par leur degré de précision, avec le flou qui entourait l’attractivité économique, laquelle, somme toute, paraissait constituer la notion-phare en la matière. Si nous les mentionnons au titre des incertitudes nouvelles, c’est en raison de ce que l’accord complémentaire habilitait la future loi organique à opérer un bouleversement institutionnel interne à la Nouvelle-Calédonie en privilégiant sans ambiguïté l’échelon provincial sur celui du pays ou de « l’État », terme qui n’était plus employé, au demeurant, par l’accord du 19 janvier 2026.

Ainsi, le point 3 prévoyait-il que la loi organique à venir dresserait une revue des compétences pouvant être déléguées de la Nouvelle-Calédonie vers une province et qu’elle mettrait en place une procédure simple apte à procéder au transfert de compétences de la Nouvelle-Calédonie vers les provinces et sur leur initiative. Dans le même esprit, ce point 3 prévoyait que la loi organique doterait les provinces des ressources adaptées à leurs compétences, qui devraient garantir leur autonomie financière et être propres à leur permettre la mise en œuvre de politiques d’attractivité et de développement économique adaptées à leur territoire. En outre, la loi organique était chargée d’établir la liste des impositions dont la fixation du taux et de l’assiette était confiée aux provinces, disposition précédemment prévue par le troisième paragraphe du point 5 de la partie II de l’accord de Bougival. Cette série de précisions démontre de toute évidence la faveur accordée à l’échelon provincial pour conduire la politique économique.

Cela soulevait la question de la nécessaire péréquation entre les trois provinces et ce, d’autant plus que le texte de l’accord prévoyait que les ressources allouées à chaque province seraient fonction des compétences qu’elles détiendraient en matière économique. Autrement dit, aucun mécanisme correctif n’était envisagé ab initio pour doter proportionnellement la province la plus pauvre. Et si l’accord complémentaire du 19 janvier 2026 indiquait que la « nécessaire solidarité territoriale » (cf. avant-dernier paragraphe de son point 3) ne pourrait être remise en cause, il est permis de s’interroger sur la mise en concurrence des provinces qu’autorisait l’accord, prolongeant, sur ce point, sans le corriger aucunement, l’accord de Bougival. Il y a lieu de rappeler que, sur ce point, l’accord de Bougival s’était contenté de prévoir (cf. quatrième paragraphe du point 5 de sa partie II) que la loi organique future « garantirait le maintien d’un mécanisme de solidarité financière entre les différentes institutions de la Nouvelle-Calédonie ». Assurément, si le fédéralisme avait été rejeté comme solution institutionnelle apte à lier la France et la Nouvelle-Calédonie pour l’avenir, un fédéralisme-gigogne, interne à la Nouvelle-Calédonie, semblait se dessiner à travers ces lignes de force vouées à être constitutionnalisées.

La mise en concurrence des territoires est, en effet, une technique d’administration que l’on rencontre aussi bien dans des États fédéraux (États-Unis d’Amérique, Inde, Belgique, Allemagne, Suisse) que dans des États pratiquant une décentralisation très poussée (Royaume-Uni, Espagne) et dont les effets sont souvent les mêmes, tendant à favoriser quelques circonscriptions territoriales sur les autres, laissées en retrait du développement et des investissements, ce dont témoigne une abondante doctrine en science politique⁶. La fiscalité en est un vecteur, mais il n’est pas exclusif : les critères et indicateurs sociaux, l’état des infrastructures, le numérique, l’urbanisme et l’environnement, l’« offre » de services publics ou privés y ont leur part. Axée sur « l’attractivité » et le « développement », elle repose sur un « marketing territorial » dont les effets sont inverses de ceux que l’accord du 19 janvier 2026 prétendait vouloir rechercher par ailleurs (cf. quatrième paragraphe de son point 2 cité supra). Dans une société fragmentée à l’excès, constat sur lequel tous les protagonistes s’accordaient, favoriser et instiller une différenciation territoriale induisant la territorialisation des politiques publiques constituait un pari hasardeux⁷.

Le risque, pour la Nouvelle-Calédonie, eût été de voir mises en œuvre des politiques et une action publique différenciées selon les territoires et, dans ces conditions, se posait la question de l’articulation entre cette faveur à l’échelon provincial et le contrat d’engagement sur les politiques publiques prioritaires qui faisait néanmoins l’objet du point 3 de la partie IV de l’accord de Bougival. Ce contrat d’engagement était présenté comme conclu entre l’État et la Nouvelle-Calédonie. Cette dernière constituait le territoire sur lequel ces politiques publiques prioritaires devaient être élaborées.

Or, l’accord du 19 janvier 2026 ne dit mot de ce qu’il serait advenu de ce contrat dans l’hypothèse, qu’il privilégiait dans sa propre rédaction, d’une provincialisation accrue. L’application de cette dernière à la Nouvelle-Calédonie pourrait être de nature à accroître des inégalités d’ores et déjà constatables entre ses provinces. Cette éventualité se trouvait renforcée puisque ni l’accord de Bougival ni celui dit « Élysée-Oudinot » ne prévoyaient d’instance financière dont le rôle aurait été de procéder à une péréquation, voire à une redistribution des ressources. Enfin, le point 3 ouvrait la faculté, pour le législateur organique et la loi fondamentale, d’organiser et d’aménager une nouvelle répartition des compétences entre les institutions calédoniennes pour favoriser l’attractivité économique. Cette possibilité interrogeait cependant à plusieurs égards.

En premier lieu, par son imprécision. La loi organique et la loi fondamentale étaient situées, pour l’exercice de cette compétence, dans un rapport d’égalité. Or, la loi organique était citée en premier et son intervention aurait été déterminante. Or, selon le point 4, la loi organique ne pouvait restreindre le champ d’application de la loi fondamentale et porter atteinte au principe d’auto-organisation. De toute évidence, la compétence conjointe qu’envisageait le point 3 aurait été délicate à mettre en œuvre. En second lieu, si la nouvelle répartition des compétences entre les institutions calédoniennes « pour favoriser l’attractivité économique » avait été mise en œuvre, il convenait de se demander s’il ne se serait pas agi d’un gradient supplémentaire vers l’installation d’un fédéralisme asymétrique⁸, cette asymétrie présentant au surplus un caractère institutionnel, puisqu’elle aurait résulté directement des textes organisant la Nouvelle-Calédonie. À titre de comparaison, l’on songe aux autonomies de l’État espagnol, telles qu’elles résultent de la Constitution du 27 décembre 1978 et qui ont été qualifiées d’« asymétriques », une telle asymétrie institutionnelle ayant ainsi provoqué de nombreuses inégalités salariales entre les communautés autonomes⁹.

En conséquence, les développements consacrés à l’attractivité économique, orientés vers les équilibres des collectivités territoriales de la Nouvelle-Calédonie, créaient de nouvelles incertitudes.

Des omissions persistantes

Il s’agit ici d’évoquer tout d’abord l’absence de toute évaluation des politiques publiques envisagées pour ce territoire aujourd’hui marqué par de graves difficultés économiques, morales et sociales. À cet égard, on eût pu penser que la circonstance tenant à la conclusion d’un accord complémentaire aurait pu aboutir à combler ce qui apparaissait d’ores et déjà au nombre des lacunes à la lecture du seul accord de Bougival. Cette nécessité apparaissait d’autant plus pressante que l’accord complémentaire dit « Élysée-Oudinot » avait ébauché une « provincialisation » assez profonde sur le plan économique en autorisant une asymétrie institutionnelle entre les provinces et que la nécessité d’évaluer les politiques publiques menées et considérées par les deux accords de 2025 et de 2026 n’en était que plus urgente.

Ainsi, en se limitant aux seules dispositions de l’accord de Bougival, il est remarquable de constater que ni sa partie V, consacrée au « suivi de l’application de l’accord », ni sa partie VI, libellée « Calendrier indicatif de mise en œuvre », n’avaient prévu d’évaluation ex post des actions publiques dont le contenu est déroulé dans la partie IV. Tout particulièrement, le pacte de refondation économique et financière, qui faisait l’objet du point 1 de cette partie IV, et le contrat d’engagement sur les politiques publiques prioritaires, objet de son point 3, appelaient des actions d’évaluation, lesquelles n’étaient pas prévues. À cette fin, une évaluation globale ex post, assortie d’évaluations temporaires sectorielles, aurait dû être envisagée, correspondant aux politiques et actions énoncées par les points 1 et 3 de la partie IV de l’accord de Bougival. En second lieu, au titre des omissions qui projetaient une ombre, il convient de mentionner l’absence d’une déclaration des droits économiques, sociaux et environnementaux de la Nouvelle-Calédonie qui aurait permis d’adosser l’avenir de la Nouvelle-Calédonie, des institutions publiques de l’archipel et de ses habitants à un axe qui ne se réduirait pas à un schéma institutionnel. La « Charte des valeurs calédoniennes » envisagée par l’accord de Bougival aurait pu être la préfiguration d’une telle déclaration et, à cet égard, l’accord « Élysée-Oudinot » pouvait être l’occasion d’étoffer ce qui était demeuré vague depuis Bougival.

En conclusion de cette seconde partie, il y a lieu de reconnaître que la lumière de l’accord complémentaire ne s’était portée qu’en direction de « l’attractivité économique » et de la différenciation territoriale ; le contraste avec la pénombre enveloppant les omissions étudiées n’en était que plus vif et cru.

L’intervention de l’accord complémentaire à l’accord de Bougival, conclu le 19 janvier 2026, était indispensable en raison du caractère lacunaire de ce dernier. Il avait, en partie, répondu aux attentes inhérentes à la tentative d’une seconde chance. La reconnaissance de l’identité kanak, le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et les places respectives de la loi fondamentale et de la loi organique dans la hiérarchie des normes répondirent à cet impératif. En revanche, il n’avait pas été articulé à l’accord de Bougival, ce qui créait nombre d’incertitudes quant à la teneur consolidée du dispositif intégral. Postérieurement à l’entrée en vigueur des deux accords et sans remédier aux aspects les plus lacunaires de l’accord de Bougival en matière économique et sociale, il jetait une ombre sur l’avenir économique et, partant, sur l’agencement institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, en semblant miser sur un « fédéralisme asymétrique » local aux conséquences imprévisibles. L’Assemblée nationale ayant rejeté le projet de loi constitutionnelle présenté comme une consécration, au niveau constitutionnel, des deux accords de Bougival et d’Élysée-Oudinot juxtaposés, l’avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie demeure une histoire à écrire et l’on ne peut qu’espérer qu’elle le soit selon les vertus du consensus.

Edwin Matutano
Avocat à la cour, Docteur en droit,Enseignant dans les Universités Paris 1 et Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines

Notes de bas de page

1. E. MATUTANO, « L’accord de Bougival : d’un document de travail inachevé à la promesse d’un grand destin ? », Revue Juridique, Politique et Économique de la Nouvelle-Calédonie, n° 46, 2025/2, pp. 72-86.
2. À titre de simple rappel analogique, en droit des contrats administratifs, comme en droit international public, les annexes ont la même force obligatoire que les textes auxquels elles sont annexées.
3. Depuis les résolutions 1514 (XV) du 14 décembre 1960 et 2625 (XXV) du 24 octobre 1970 de l’Assemblée générale des Nations unies et par la CIJ : CIJ, Effets juridiques de la séparation de l’archipel des Chagos de Maurice en 1965, avis consultatif, 25 février 2019, Recueil 2019, p. 95, § 155.
4. P.-C. LABEAU, « Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes : son application aux peuples autochtones », Les Cahiers de Droit, vol. 37, n° 2, 1996, p. 507 ; voir également : Commission d’arbitrage de la conférence pour la paix en Yougoslavie, avis n° 1, 29 novembre 1991, § 1 c.
5. C.-E. HOULLIER-GUIBERT, « L’attractivité comme objectif stratégique des collectivités locales », Revue d’économie régionale et urbaine, 2019/1, janvier 2019, p. 153-175.
6. A. FAURE, A.-C. DOUILLET, L’action publique et la question territoriale, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 2005 ; A. FAURE, E. NEGRIER, Les politiques publiques à l’épreuve de l’action locale : critiques de la territorialisation, Paris, L’Harmattan, 2007 ; L. MATHYS, La collaboration verticale dans le système fédéral suisse au regard de la réforme de la répartition des tâches, thèse, Lausanne, Université de Lausanne, mai 2018, 407 p. ; L. GUIHERY, « L’essor des nouveaux services des autocars interurbains : le casse-tête des politiques publiques en Allemagne », Allemagne d’aujourd’hui, 2015, n° 212, p. 137-150 ; J. SUBIRATS, I. BLANCO, J. FONTAINE, « Crise et changement d’époque en Espagne, réponses politiques et crise institutionnelle », Pôle Sud, 2013/2, n° 39, p. 57-78 ; J. POLLARD, P. PRAT, « La part du national, comparer des politiques internationales dans un environnement multi-niveaux », Revue internationale de politique comparée, 2012-2, vol. 19, p. 37-56 ; L. DALBERT, C. ISTASSE, « Ostbelgien », nom usuel de la communauté germanophone et marque régionale, Courrier hebdomadaire du CRISP, 2021-14, n° 2499, p. 5-60.
7. A.-C. DOUILLET, R. LEFEBVRE, « Le pouvoir local en action ; les politiques territoriales », dans Sociologie politique du pouvoir local, chapitre 5, p. 195-234, Paris, Armand Colin, 2017.
8. C. BEHRENDT, S. VANDENBOSCH, « Le réaménagement de la répartition des compétences dans le fédéralisme asymétrique belge », Civitas Europa, 2017-1, n° 38, p. 241-254.
9. A. GUILLEN, S. ALVAREZ, « Régionalisation et protection sociale dans l’Espagne des autonomies (1978-2000) », Sociétés contemporaines, 2003-3, n° 51, p. 57-81.