Quel avenir pour la décentralisation ?

La notion de décentralisation porte en elle-même un mystère. Elle qualifie en effet un mouvement, qui semble se confondre avec sa fin. Elle est processus et non but. Ce faisant, elle prend le risque de devenir à elle-même sa raison.

Aussi est-il aujourd’hui nécessaire de s’interroger sur ce que doit viser la décentralisation et sur les biais dont elle doit corollairement se garder. C’est le sens de l’enquête menée par l’Ifop pour l’Aurore1 du 11 au 13 décembre 20192. Elle montre d’abord que, s’il n’y a pas d’engouement pour la décentralisation, celle-ci est majoritairement approuvée notamment en ce qu’elle est porteuse de démocratie et de proximité. Toutefois, les Français se montrent inquiets d’une remise en cause de l’unité nationale et du principe d’égalité.

Chiffres clefs :

  • 10 % des Françaisconsidèrent que la décentralisation est à la fois prioritaire et importante, 47 % la juge importante, mais pas prioritaire, 43 % pas importante et pas prioritaire.

La décentralisation n’est ainsi pas perçue comme une perspective politique urgente et essentielle pour le pays. Il convient de noter que la réticence vis-à-vis de la décentralisation est particulièrement développée dans les communes rurales (48 % de non important et non prioritaire). Ces chiffres sont également élevés en agglomération (46 %) et région parisienne (48 %). L’idée d’une décentralisation qui serait à la fois prioritaire et importante n’est majoritaire dans aucun électorat. Elle oscille entre 12 % dans l’électorat LREM et 4 % dans l’électorat MoDem, ce qui montre sur ce sujet une fracture dans la famille centriste. Ce fossé peut être toutefois relativisé au regard de la formulation de la question qui évoque la volonté gouvernementale d’avancer en la matière. Une décentralisation perçue comme non importante et non prioritaire est majoritaire parmi les électeurs de Marine Le Pen (58 %), Jean-Luc Mélenchon (57 %) et Benoît Hamon (46 %). Les votes EELV et les Républicains se situent dans un marais considérant la décentralisation comme importante, mais pas prioritaire (54 % chacun). Les autres données laissent paraître une relative homogénéité des composantes de la population sur ce sujet.

Les enjeux de la décentralisation touchent d’abord ses structures qui peuvent porter des finalités différentes. Au nom de l’efficacité, la course aux fusions et à la création de vastes collectivités a été permanente depuis les années 1980, avant de s’accélérer spectaculairement ces dernières années. Le grand débat a remis par la suite sur le devant de la scène la commune et le département comme facteurs de démocratie et de proximité.

Se pose ensuite la question des finalités des politiques faisant l’objet d’une délégation par l’État.

La France apparaît plus centralisée que ses voisins notamment au regard des compétences dévolues et donc des dépenses réalisées par les collectivités territoriales.

Le rapport de France Stratégie de 2019 relativise toutefois la perception d’une France très centralisée, image d’Épinal qui fait fi de quarante années de lois de décentralisation. La plus grande centralisation de notre pays est principalement liée à la concentration dans les mains de l’État de certaines compétences comme l’Éducation nationale, la santé et la protection sociale hors santé3. Se pose également la question d’une affirmation ou d’une réduction de l’autonomie fiscale desdites collectivités qui n’est pas, dans les modèles étrangers, forcément liée à leurs degrés d’autonomie4. Dans tous ces domaines, on se heurte aux enjeux de l’égalité, de l’efficacité, de la démocratie ou de la proximité. Plus que comme un processus en soi, c’est à ce regard que doivent être interrogées les finalités et limites qu’il convient d’assigner à la décentralisation.

L’enquête permet de penser ces dernières telles que perçues par l’opinion et de les comprendre notamment au regard de ce que disent aujourd’hui les études internationales. Partant des attentes et craintes des Français, elle doit ainsi éclairer au mieux les débats à venir.

Les priorités assignées à la décentralisation

L’enquête interroge les Français sur les priorités assignées à la décentralisation et sur les collectivités qu’ils jugent les plus légitimes à les porter. Si l’efficacité des politiques publiques est à considérer, c’est d’abord et avant tout la proximité qui est plébiscitée dans le cadre d’une organisation territoriale plus homogène et lisible.

La recherche de la proximité

Chiffres clefs :

  • 50 % des Français jugent la proximité comme la priorité de la décentralisation (contre 29 % pour l’efficacité et 21 % pour la lisibilité).
  • 7 % seulement des Français pensent que la commune est l’échelon de collectivité à supprimer.
  • 27 % des Français veulent supprimer le département, contre 36 % il y a encore deux ans.

Parmi les priorités des Français en matière de décentralisation, figure en bonne place la proximité. 50 % la jugent comme l’élément à privilégier, contre 29 % qui se portent sur l’efficacité et 21 % sur la lisibilité démocratique. Cette demande est remarquablement forte chez les 18-24 ans (59 %) et décroît de manière importante parmi les plus de 65 ans (43 %). Elle est également très développée dans les CSP- (60 %), atteignant 63 % chez les titulaires d’un CAP ou d’un BEP. Elle l’est particulièrement dans l’électorat de la France insoumise (60 %) et du Rassemblement national (55 %). Il n’y a que parmi les cadres et professions intellectuelles supérieures que l’efficacité lui dame le pion (42 % contre 36 %). Corollairement, elle est aussi reléguée derrière l’efficacité dans l’électorat LREM (43 % contre 39 %).

Si la proximité est plébiscitée, c’est qu’elle est synonyme de démocratie locale. Plus la collectivité est petite, plus la participation aux élections est importante5.

Ce besoin de proximité se traduit par une relative popularité des échelons traditionnels de collectivités.

Avec le grand débat, les Français ont constaté la mauvaise santé d’une démocratie municipale à laquelle ils sont pourtant très clairement attachés. 58 % d’entre eux ont en effet confiance en leur maire selon le dernier baromètre du Cevipof6. La présente enquête montre là aussi que la commune est assez largement plébiscitée. Seuls 7 % des Français voudraient s’en passer. On ne trouve pas à son propos de très fortes variations entre les différentes catégories de la population. Elle semble faire l’objet d’une relative unanimité. Au contraire de la démocratie nationale, qui a pour fondement l’identification à un corps politique abstrait et subjectif, la commune est une démocratie de l’interconnaissance. Elle représente une petite république au sein de laquelle l’élu est un semblable et où chaque politique s’épanouit tangiblement dans un lieu familier. Elle est le premier jalon de la socialisation citoyenne permettant de fonder, par suite, un sentiment de réengagement plus abstrait dans la Cité. Terrain de l’investissement concret, elle est aussi l’échelon le plus pertinent pour la démocratie participative comme en témoignent certains succès des conseils citoyens dans les quartiers prioritaires.

Perçue en miroir comme un instrument de limitation des pouvoirs communaux, l’intercommunalité pour sa part fait l’objet d’une réelle désaffection. Elle est l’échelon à supprimer pour 43 % des Français contre 29 % en 2017 (50 % en région parisienne). Elle est particulièrement remise en cause par les moins de 35 ans (58 % pour la suppression des intercommunalités) et, corollairement, les étudiants (59 %). Elle trouve ses plus fervents avocats chez les plus de 65 ans (32 % pour sa suppression) et les sympathisants LREM (35 %).

Si le département est plus lointain, il est également le lieu d’un territoire familier, maîtrisé, et vécu concrètement. Il est clairement remis en selle dans l’étude. 27 % des Français seulement veulent le supprimer, contre 36 % en 2017, soit guère plus que les conseils régionaux (23 %). Seuls 17 % des 18-25 ans veulent sa fin contre 38 % des plus de 65 ans. Entre les deux la défiance va croissant avec les générations. À rebours d’une idée reçue, le département semble donc une collectivité tournée vers l’avenir, au moins au regard des caractéristiques démographiques de ses partisans. Ses contempteurs se trouvent particulièrement au centre de l’échiquier politique. Ainsi 43 % des sympathisants LREM et 44 % des sympathisants MoDem le citent comme échelon à supprimer, contre 19 % des électeurs de Marine Le Pen.

C’est dès lors bien un appel à retrouver du politique et du concret à l’échelon le plus proche qui est porté par une partie importante de la population. Une telle conception s’oppose aux théories économiques et administratives qui ont soutenu la décentralisation depuis les années quatre-vingt7. L’idée était que de vastes collectivités représentent un bon échelon pour gérer la complexité des politiques économiques entraînée par le processus de mondialisation. On a donc confié des missions essentiellement techniques à dessein d’assurer une meilleure efficacité administrative. Cette conception de la décentralisation comme instrument d’optimisation des politiques publiques reste encore forte dans l’électorat centriste et LR. Si la loi engagement et proximité, ou la critique de la loi NOTRe8, par la majorité conduisent à réorienter la politique du gouvernement, son électorat demeure très clivé sur ce sujet.

Toutefois, le retour à la proximité n’implique pas qu’un changement de paradigme. Il nécessite également d’interroger la possibilité d’une politique à l’échelon local comme le fait dans ce volume Daniel Béhar9. Les territoires sont pris dans des réseaux d’interdépendances qui réduisent d’autant leur marge de manœuvre. Le territoire ne peut être conçu comme un objet isolé d’action publique locale, une petite nation souveraine qui pourrait penser ses relations au monde sur le principe de l’extériorité. L’endroit où le problème se pose n’est pas forcément celui où il peut être traité. La collectivité est par ailleurs prise dans des réseaux multiples qui s’étendent dans plusieurs sens et sur plusieurs échelles. S’il peut être utile pour elle de coopérer avec un groupe de collectivités concernant une politique, c’est avec un groupe différent qu’elle gagnerait à s’intégrer pour en mener une autre. In fine, toute velléité d’organiser de manière univariée la décentralisation conduit à un échec. Pour qu’il ne soit pas trop patent, les collectivités doivent être regroupées à large échelle pour correspondre au maximum aux différents champs de collaborations possibles (grandes intercommunalités, régions). Or ce faisant, la proximité et la démocratie locale sont noyées.

Entre la proximité et la démocratie, réclamées par la majorité des Français, et l’efficacité exigée par l’électorat LREM, plusieurs voies de conciliation sont toutefois proposées dans ce volume. On trouve sur cette question des points communs entre les contributions de Daniel Béhar10 et d’Hugues Clepkens du Club Marc Bloch11 : la liberté des liens et des coopérations. Il ne s’agit pas de modifier les statuts, de transformer les structures et les compétences. Il est question de laisser aux collectivités le choix de coopérer comme elles le souhaitent, à différentes échelles, avec différents partenaires, sur différents sujets. Loin d’être à l’intercommunalité géante ou à la grande région – plus caricatural encore, à la fusion ou à la collectivité unique – l’avenir serait peut-être, selon les auteurs, aux SIVOM et aux SIVU. Les récents accords entre départements, comme entre la Loire et la Haute-Loire, montrent que de telles démarches peuvent être payantes en dehors du bloc communal. Ce mode de coopération semble le mieux à même d’articuler politique de proximité, liberté locale et action globale.

L’impératif de lisibilité démocratique

Chiffres clefs :

  • 70 % des Français disent mal connaître les attributions de chaque niveau de collectivités.
  • 55 % des Français privilégient la lisibilité démocratique au détriment de la liberté d’organisation, 32 % veulent plus de liberté d’organisation, 13 % ne rien changer.

L’organisation territoriale est largement perçue comme illisible par les Français.

70 % d’entre eux, contre 30 %, jugent ne pas connaître les compétences des différents niveaux de collectivités.

Là encore, les chiffres ne montrent pas beaucoup de variations en fonction des catégories de la population. 42 % des cadres et professions intellectuelles supérieures et 47 % des diplômés des 2e et 3e cycles du supérieur se considèrent comme informés. Les plus au fait se trouvent dans l’électorat du MoDem (39 %) et de LFI (38 %), ceux disant connaître le moins les compétences sont plutôt proches du Rassemblement national (24 %) et du Parti socialiste (26 %).

Ce manque de lisibilité explique l’un des paradoxes de la décentralisation. Les compétences des collectivités n’ont cessé de croître depuis 1982 alors que la participation aux élections locales, elle, n’a cessé de baisser. Ainsi, le taux d’abstention au scrutin régional est passé de 25,2 % en 1986 à 50,09 % en 2015. Quand les électeurs se déplacent, c’est par ailleurs souvent pour sanctionner le gouvernement bien plus que pour choisir un projet d’avenir pour la collectivité. Ce fait n’a toutefois que l’apparence d’un paradoxe. L’accroissement des compétences des collectivités a été payé au prix d’un enchevêtrement des missions. Le résultat est une architecture institutionnelle peu lisible pour le citoyen. Pour savoir qui est responsable de la voirie, ce dernier doit ainsi comprendre à quel type d’EPCI appartient sa commune. S’il s’agit, par exemple, d’une communauté d’agglomération, il faut déterminer si, au sein de celle-ci, les communes ont délégué de manière optionnelle la voirie à l’EPCI. Si une démocratie saine s’appuie sur la capacité de chaque citoyen à apprécier un bilan et à choisir un projet, il convient de constater les difficultés qui se présentent à lui.

La lisibilité démocratique est préférée à la liberté des collectivités de s’organiser. 55 % des Français jugent qu’il faut accroître la lisibilité, même si cela implique de réduire leur marge de manœuvre. 32 % veulent au contraire permettre aux collectivités de s’organiser plus librement et 13 % ne rien changer. La lisibilité contre la liberté d’organisation est particulièrement mise en avant parmi les diplômés des 2e et 3e cycles universitaires (66 %) et les habitants de l’agglomération parisienne (61 %). Elle est notamment importante pour les électeurs au second tour d’Emmanuel Macron (64 %) et les soutiens du MoDem (75 %).

C’est là un point marquant à l’heure où le gouvernement s’apprête à proposer, à travers le droit à la différenciation, de laisser plus de marge de manœuvre aux collectivités dans la répartition des compétences. Si l’électorat centriste est attaché à l’efficacité, elle doit pouvoir être conçue par l’intermédiaire d’un système d’organisation homogène et clair des collectivités. D’un point de vue démocratique, les mêmes contraintes sont nécessaires pour apprécier les enjeux de l’élection. Les limites de cette complexité sont d’ailleurs pointées par le Conseil d’État dans son avis sur la révision constitutionnelle12. On a déjà constaté le désamour qui frappe l’intercommunalité ; or elle représente aujourd’hui la forme la plus aboutie de différenciation. En différenciant les enjeux d’une élection d’une collectivité à l’autre, la campagne nationale permettrait encore moins qu’aujourd’hui d’informer l’électeur. Les enjeux sont alors limités à la sanction du pouvoir national ou à l’affirmation de l’identité locale. Si, jusqu’à présent, il était encore possible d’identifier la région au développement économique ou le département à la politique sociale, le jeu tend à se troubler. La collectivité européenne d’Alsace aura, ainsi, en charge une partie de la coopération transfrontalière, de la voirie ou de l’écotaxe. Un tel flou peut être accentué par la floraison des dénominations de collectivités censées incarner cette différenciation des compétences. Ainsi, si la nouvelle collectivité européenne d’Alsace représente sans conteste un département pour le Conseil d’État13, cela semble moins évident pour le législateur14. Que dire alors de l’électeur qui devra voter aux départementales ?

Au bout du compte, la complexification d’une décentralisation à géométrie variable court le risque de conduire à une abstention plus massive15.

Elle n’apparaît pas plus compatible avec les attentes liées à une demande d’efficacité de l’électorat centriste qu’avec celles d’une démocratie de proximité soutenue par la majorité des Français.

Les craintes liées à la décentralisation

Peut-on aller plus loin dans la décentralisation dans des domaines perçus comme garant de l’égalité et de l’unité nationale ? Peut-on, comme l’évoquent certains, décentraliser le SMIC ou l’Éducation nationale16.] ? Doit-on tendre vers des formes d’organisation propres à certaines collectivités jugées singulières sur le modèle de la Grande-Bretagne ou de l’Espagne comme le proposent certains think tanks comme le Breizh Lab ? Il apparaît clairement que si la décentralisation est vue comme positive par une partie importante des Français, elle ne saurait pour eux se faire aux dépens de l’égalité ou de l’unité nationale.

Le primat accordé à l’égalité

Chiffres clefs :

  • 70 % des Français jugent qu’il convient de se montrer intransigeant sur l’égalité entre les Français, même si cela conduit à limiter les prérogatives des collectivités.
  • 69 % pensent que laisser les collectivités adapter la loi est une mauvaise idée.

70 % des Français estiment qu’on ne doit pas composer avec l’égalité entre les Français, même si cela induit de limiter les prérogatives des collectivités. À l’inverse, 30 % jugent qu’il faut approfondir la décentralisation, même si cela conduit à fragiliser l’égalité. On trouve sur cette question une très grande homogénéité des différentes catégories de la population. On peut seulement noter que la préoccupation d’égalité est particulièrement développée parmi les électeurs de Jean-Luc Mélenchon (82 %) et les sympathisants du RN (77 %). Elle est vue comme moins évidente par les électeurs d’Emmanuel Macron, tout en restant très majoritaire (65 %).

Il s’agit là d’une limite importante pour la décentralisation dès lors qu’elle peut être conçue comme un risque pour l’égalité. Si les associations d’élus mettent ces derniers temps en avant un rapport de l’OCDE pour montrer que la décentralisation est favorable à la croissance17, encore faut-il recontextualiser ces résultats. D’abord, la littérature n’est pas unanime sur le sujet18. Ensuite, le rapport de l’OCDE lie la dynamisation de la croissance non tant à la délégation de compétences qu’à la décentralisation fiscale. Le même rapport reconnaît qu’elle creuse de front les inégalités, notamment entre classes populaires et classes moyennes. La décentralisation fiscale induit par ailleurs une rupture des solidarités entre régions. C’est un cas bien connu et qui trouve ses exemples les plus patents en Belgique, Espagne19 ou Italie20. Huit ans après l’adoption du fédéralisme fiscal en Italie en 2008, le PIB de la riche Lombardie avait augmenté de 346 milliards à 366 milliards d’euros. De son côté, le chômage avait baissé de 4 à 6 %. Dans la pauvre Calabre en revanche, le PIB était tombé de 33, 816 milliards d’euros à 33, 054 milliards d’euros alors que le chômage avait augmenté de 12 % à 21,5 %.

La décentralisation de l’allocation des dépenses pose également des problèmes d’égalité21.

Avec l’approfondissement de la décentralisation s’accroissent les inégalités en matière de revenus et de structures du marché du travail22.

Elle conduit à la concentration des revenus23, ceci, d’abord et avant tout, dans les territoires les plus pauvres24.

Comme le note le FMI, la décentralisation nécessite donc paradoxalement une intervention importante de l’État pour ne pas être pourvoyeuse d’inégalité25. Cela passe notamment par l’aménagement du territoire dont Bernard Attali montre bien dans ce numéro que son abandon par l’État a été fait au nom de la décentralisation, alors qu’il aurait dû, au contraire, l’accompagner26.

Dans le cadre de la réforme constitutionnelle proposée par le gouvernement, se pose également la question de la décentralisation normative. Elle se manifeste notamment à travers une transformation de l’expérimentation27 et de la possibilité pour chaque collectivité d’adapter la loi dans ses champs de compétence. Une importante proportion de Français (69 %) rejette la possibilité pour les collectivités d’adapter la loi au motif que cela pourrait rompre son universalité et potentiellement l’égalité face à elle. Alors que la question précise bien qu’il s’agît là d’une proposition du gouvernement, les électeurs d’Emmanuel Macron en 2017 (67 %), les sympathisants LREM (65 %) et MoDem (83 %) n’y sont guère moins défavorables que la moyenne. De même, cette proposition, portée également par les Républicains, ne reçoit l’aval ni de 71 % de leurs sympathisants ni de 72 % des électeurs de François Fillon.

Là encore, la question de l’égalité est posée, même si, comme le démontre bien dans ce volume Jean-Éric Schoettl28, le Conseil d’État a tenté de limiter les entorses au principe tel que défini par les juridictions constitutionnelles et administratives. Reste que les collectivités les plus riches sont les plus susceptibles de développer des projets ambitieux qui nécessitent risques et recours à l’étude. Elles sont également les mieux à même de s’armer juridiquement pour affronter les possibilités de contentieux en découlant. Elles sont, enfin, les plus en capacité d’assumer une nouvelle compétence, dont le coût n’est pas toujours compensé à l’euro près et sur le long terme. David Robert Agrawal et Dirk Foremny29 montrent comment un tel mécanisme a pu conduire à un accroissement des inégalités territoriales en Espagne.

L’inquiétude pour l’unité nationale

Chiffres clefs :

  • 65 % des Français sont inquiets de la montée des régionalismes en France.
  • 72 % des Français rejettent les revendications formulées par les autonomistes corses (co-officialité de la langue, statut du résident).
  • 63 % des Français jugent qu’il faut se montrer ferme sur l’unité de la République et refuser tout statut particulier.

Les Français se montrent très majoritairement inquiets de la montée du régionalisme.

Cette préoccupation est particulièrement présente chez les sympathisants des Républicains (78 %) et du MoDem (80 %). Elle reste au-delà très partagée par l’ensemble des électorats (de 58 % parmi les électeurs EELV à 80 % au MoDem). La sérénité de 35 % de Français face à la montée du régionalisme n’est toutefois pas forcément corrélée à leur sympathie vis-à-vis de ce dernier. Il peut tout autant être le signe d’une forme d’irénisme. Ainsi, le pourcentage de personnes inquiètes est équivalent parmi ceux prêts à négocier avec les autonomistes et ceux s’y refusant fermement (64 % contre 66 %).

La France apparaît moins immunisée que désensibilisée aux difficultés qui touchent ses voisins. Pour autant, ces chiffres montrent de la part des Français une préoccupation réelle. Frans Schrijver, à partir des données de l’Observatoire interrégional du Politique, note que le discours identitaire repris par certaines régions françaises a pu avoir des effets importants dans l’opinion30. Le taux de ceux qui se disent plus Bretons que Français a crû de 19,2 % en 1989 à 30,7 % en 2000. En Alsace, il est passé de 17,3 % en 1985 à 26 % en 2000. Si aucune étude n’a été conduite après cette date pour cet institut, des enquêtes d’opinion pour les groupes régionalistes eux-mêmes permettent de constater une montée importante de ces phénomènes dans les années postérieures31.

On trouve dans ce volume plusieurs évocations de ce travail de l’identité qui prend aujourd’hui chair dans des partis ou des think tanks. L’identité régionale est alors réifiée32. Symboliquement, comme dans tout phénomène de nation-building, la collectivité construit un récit historique régional univoque33 accompagné d’une langue dont est expurgée la diversité34. Elle devient ensuite le ciment d’une revendication vers la collectivité unique, qui permet la négation des diversités et dissonances internes, pour mener à l’autonomie et l’indépendance.

En cas d’affirmation de revendications régionalistes, 63 % des Français jugent qu’il faut se montrer ferme sur l’unité de la République alors que 37 % trouvent acceptable d’accorder un statut particulier aux régions concernées. Une fois encore, le refus de céder aux autonomistes est particulièrement développé dans l’électorat d’Emmanuel Macron (78 % des électeurs du premier tour et 87 % des sympathisants LREM) et de droite (75 % des sympathisants LR, 78 % des électeurs de François Fillon). Le refus de négocier est majoritaire dans tous les électorats à l’exception des sympathisants de la France insoumise (51 % souhaitent négocier), ce qui marque toutefois une inadéquation avec les électeurs du premier tour de Jean-Luc Mélenchon, qui pour 57 % souhaitent affirmer l’unité de la République. Là encore, les diplômés du supérieur (78 %) et les CSP+ (73 %) sont également les moins prompts à négocier. On note enfin une absence de corrélation évidente entre la question de l’attitude à adopter face aux autonomistes et les autres questions relatives à la décentralisation (approfondissement ou suppression d’un échelon). Cela montre la déconnexion de la volonté décentralisatrice et du régionalisme dans la très grande majorité de la société.

Sur un cas concret, en opposant égalité et identité locale, 72 % des Français se disent défavorables à accéder aux revendications des autonomistes corses notamment en matière de co-officialité de la langue dans l’administration et de statut du résident. Ce refus est particulièrement marqué dans l’électorat LREM (85 %), LR (84 %) et PS (79 %) et atteint 87 % chez les électeurs de François Fillon (78 % de ceux d’Emmanuel Macron). Il est corollairement plus marqué parmi les CSP+ (74 %), les diplômés du supérieur (77 %) et les retraités (83 %). L’affirmation de l’égalité va notamment avec une plus forte réticence à négocier avec les autonomistes. 75 % des Français qui considèrent qu’il ne faut pas négocier, contre 63 % de ceux qui jugent qu’il le faut, pensent également qu’il convient de se montrer intransigeant sur l’égalité entre les Français, même si cela conduit à limiter les prérogatives des collectivités.

Le fondement de cette alternative mérite d’être examiné pour en identifier les effets. La négociation peut avoir des bases historiques et idéologiques, notamment dans l’électorat d’extrême droite dont une partie, certes aujourd’hui très minoritaire, est marquée par la tradition maurassienne. Elle peut également s’avérer une stratégie de gestion des crises identitaires. La théorie de l’accommodation, qui a inspiré l’Espagne ou la Grande-Bretagne, vise à céder à une partie des revendications régionalistes à dessein de détacher les militants et électeurs modérés qui, contentés, reviendraient dans le giron des partis traditionnels.

L’accommodation ne repose aujourd’hui plus vraiment sur des bases scientifiques et a été contre-productive dans les États cités. On constate un lien attesté entre délégation de compétences, statuts particuliers et vote régionaliste35. Dawn Bracanti a ainsi montré que la mise en place d’institutions locales intégrant leurs revendications stimule le score de ces formations36. Emmanuele Massetti et Arian Schakel, dans une étude par régression statistique sur 227 partis régionalistes dans 329 régions et 18 pays, prouvent qu’un gouvernement régional multiplie par trois le nombre des partis régionalistes37. Par ailleurs, la complexité et l’éloignement rendant le bilan de la collectivité illisible font de l’identité le seul enjeu local facilement appréciable par le citoyen et stimulent la participation des électeurs proches des régionalistes38 tout en incitant les autres à l’abstention.

La singularité du statut et l’étendue des compétences39 représentent les deux éléments d’une surenchère qui lie identité et degrés de décentralisation et semble mener à l’échec des politiques d’accommodation40.

La surenchère est d’abord celle entre partis politiques. En effet, les partis classiques, se sentant menacés par les régionalistes, développent un discours s’inspirant de leurs positions41. Ce faisant, ils légitiment un sentiment régionaliste. Cela accrédite l’idée que la collectivité particulière est par essence extérieure à la communauté nationale42 et crée un engrenage. Plus l’identité est revendiquée comme forte, plus elle appelle de délégations de compétences. Plus la collectivité revendique de compétences, plus elle doit appuyer ses revendications en mettant en avant une identité. Cela conduit à juger toute revendication d’une nouvelle compétence comme légitime et tout refus de l’assumer comme une trahison de l’identité43. La surenchère ne peut mener qu’au sécessionnisme44 et donc à la défaite du personnel politique traditionnel qui se voit alors substituer les partis nationalistes comme jadis en Écosse ou hier en Corse45. Une fois ceux-ci arrivés au pouvoir, les autonomistes qui n’ont rien d’autre à proposer que ce qui est déjà obtenu finissent marginalisés par les indépendantistes.

La seconde surenchère se produit entre collectivités. Frans Schrijver montre ainsi l’importance du sentiment de singularité par rapport aux autres collectivités dans le régionalisme46. Pour une collectivité, voir sa singularité reconnue, c’est disposer de compétences ou d’un statut que ne possèdent pas les autres47. Pour les autres collectivités, ne pas disposer des mêmes compétences ou du même statut, c’est voir leur identité méprisée entraînant un effet, bien étudié par la science politique, de mimétisme entre régions48.

Le fait de lier revendication identitaire et délégation de compétences ou statut particulier est tout sauf pragmatique au sens de l’efficacité administrative portée par l’électorat centriste ; ceci éclaire en quoi il n’est pas nécessairement contradictoire d’être favorable à plus de décentralisation tout en manifestant une opposition nette à tout statut particulier. Ce n’est pas parce qu’une collectivité peut se revendiquer d’une identité historique forte qu’elle représente le périmètre adéquat pour gérer efficacement un service public. Il ne semble donc pas plus possible aujourd’hui de soutenir la position de la négociation comme solution aux revendications autonomistes que comme une avancée pragmatique sur le chemin de la décentralisation. La négociation et le développement de statuts particuliers demeurent toutefois des voies conséquentes dans le cadre d’une posture différentialiste ou identitariste visant la séparation avec le reste de la nation.

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Il existe un paradoxe français apparent sur la décentralisation. Ceux qui y sont le plus favorables semblent les plus opposés à la réification institutionnelle des identités régionales alors que ceux qui y sont le plus rétifs apparaissent les plus ouverts à l’idée d’un dialogue avec les autonomistes. Les électorats du Rassemblement national ou de la France insoumise sont ainsi concomitamment les plus sceptiques face à la décentralisation et les plus prompts à la négociation avec les régionalistes (bien qu’ils y demeurent en majorité opposés). Les électorats LREM et LR sont à la fois les plus ouverts à un approfondissement de la décentralisation, mais également les plus strictement fermés à toute négociation avec les autonomistes ou à la mise en place d’une décentralisation différenciée entre les collectivités.

Il semble donc y avoir trois voies possibles pour la décentralisation en France, très différentes de celles sur lesquelles se sont engagés les pays voisins.

La première est celle d’un chemin républicain et libéral faisant de la décentralisation une modalité d’organisation de l’action publique ne s’opposant pas à l’égalité et promouvant la proximité et l’efficacité. Cette voie est, dans une très large mesure, imperméable à tout statut particulier et à toute utilisation des identités pour promouvoir une autonomie institutionnelle. Elle laisse encore beaucoup d’options ouvertes en termes d’évolutions institutionnelles (suppression ou non d’un échelon de collectivité, encouragement à l’expérimentation, autonomie fiscale ou non, etc.), mais dans un cadre qui ne remette pas en cause l’égalité des citoyens devant la loi ni l’unité nationale. C’est notamment celle soutenue très majoritairement par l’électorat LREM, LR et dans une moindre mesure socialiste et écologiste.

La seconde est celle d’une remise en cause frontale de la décentralisation au nom de l’égalité et de l’unité de la nation.
Cette tendance, si elle est minoritaire dans l’opinion, s’appuie sur des leviers forts, ressentis bien plus profondément que le besoin de décentralisation. Elle semble majoritaire dans l’électorat Rassemblement national et France insoumise et parmi les électeurs de Nicolas Dupont-Aignan.

La dernière est ce qu’on pourrait nommer un « jacobinisme différencialiste », combinant fort interventionnisme de l’État central et autonomie locale négociée au cas par cas. Celui-ci accepterait des statuts particuliers et des droits propres à certaines régions, mais sous la condition d’un État central plus fort qu’aujourd’hui, garant d’une égalité stricte et sourcilleuse. C’est là une voie minoritaire, mais présente, dans l’électorat du Rassemblement national, de la France insoumise et d’Europe Écologie les Verts.

Gilles Clavreul
Préfet
Délégué général de l’Aurore

Benjamin  Morel
Maître de conférences à l’Université Paris II Panthéon-Assas

  1. L’Aurore, think tank républicain et progressiste, a été fondée en 2018. L’Aurore a publié plusieurs notes sur les questions identitaires ainsi que sur les problématiques territoriales et institutionnelles. Elle est présidée par Jean Glavany, ancien ministre. Son délégué général est Gilles Clavreul.
  2. Enquête réalisée auprès d’un échantillon de 1 020 personnes, représentatif de la population française âgée de 18 ans et plus. La représentativité de l’échantillon a été assurée par la méthode des quotas (sexe, âge, profession de la personne interrogée) après stratification par région et catégorie d’agglomération. Les interviews ont été réalisées par questionnaire auto-administré en ligne du 11 au 13 décembre 2019.
  3. France Stratégie, Autonomie des collectivités territoriales : une comparaison européenne, note d’analyse n° 80, juillet 2019.
  4. Voir notamment : Dominique Hoorens, Les collectivités territoriales de l’Union européenne – Organisation, compétences et finances, Paris, Dexia édition, 2008.
  5. Christian Borghesi, Laura Hernandez, Rémi Louf et Fabrice Caparros, « Universal size effects for populations in group-outcome decision-making problems », Physical review, vol. 88, n° 6, 2013.
  6. Cevipof, Baromètre de la confiance politique, janvier 2019.
  7. John Agnew, « The new regionalism and the politics of the regional question », in John Loughlin, John Kincaid et Wilfried Swenden, Routledge Handbook of Regionalism and Federalism, London, Taylor and Francis, 2013, pp. 130-140.
  8. Bruno Questel et Raphaël Schellenberger, rapport L’évaluation de l’impact de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 relative à la nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), fait au nom de la commission des lois, Assemblée nationale, le 18 décembre 2019.
  9. Daniel Béhar, « Les impasses de la proximité – Comment agir globalement quand le local se globalise ? », dans ce volume.
  10. Ibid.
  11. Hugues Clepkens, « Plantons un chêne… pour renouveler la démocratie locale », dans ce volume. Club Marc Bloch, Citoyen ! Plaidoyer pour une démocratie locale renouvelée, Paris, L’harmattan, coll. « Logiques Juridiques », 2018.
  12. Conseil d’État, avis sur la différenciation des compétences des collectivités territoriales relevant d’une même catégorie et des règles relatives à l’exercice des compétences, n° 393651, 7 décembre 2017.
  13. Ce dernier a d’ailleurs insisté pour que son nom soit « département Alsace », ce en quoi il n’a pas été suivi par le gouvernement dans le projet de loi soumis et finalement adopté. Conseil d’État, avis sur un projet de loi relatif aux compétences de la collectivité européenne d’Alsace, 28 février 2019.
  14. Voir les propos de Philippe Bas, Compte rendu intégral des débats du Sénat, année 2019, n° 31 S. (C.R.), mercredi 3 avril 2019, p. 3881.
  15. Voir Lori Thorlakson, « Patterns of Party Integration, Influence and Autonomy in Seven Federations », Party Politics, vol. 2, n° 15, 2009, pp. 157-177.
  16. Robin Rivaton : « Macron peut encore réformer en laissant les autres réformer pour lui », l’Opinion, [www.lopinion.fr/edition/economie/robin-rivaton-macron-peut-encore-reformer-en- laissant-autres-reformer-173334
  17. Sibylle Stossbergi, David Bartolini, Hansjörg Blöchliger, « Fiscal decentralisation and income inequality », OECD Economics Department Working Papers, 1331, 2016 ; OCDE, Decentralisation and Quality of Public Finance: Intermediate Report, Paris, OCDE, 2016.
  18. Norman Gemmell, Richard Kneller, Ismael Sanz, « Fiscal decentralization and economic growth: Spending versus revenue decentralization », Economic Inquiry, vol. 51, n° 4, 2013, pp. 1915-1931 ; Andres Rodriguez-Pose, Roberto Ezcurra, « Is fiscal decentralization harmful for economic growth? Evidence from the OECD countries », Journal of Economic Geography, vol. 11, n° 5, 2011, pp. 619-643 ; Hamid Davoodi et Heng-Fu Zou, « Fiscal decentralization and economic growth: A cross-country study », Journal of Urban Economics, vol. 43, n° 2, 1998, pp. 244-257 ; Danyang Xie, Heng-Fu Zou et Hamid Davoodi, « Fiscal decentralization and economic growth in the United States », Journal of Urban Economics, vol. 45, n° 2, 1999, pp. 228-239.
  19. David Robert Agrawal, Dirk Foremny, « Relocation of the Rich: Migration in Response to Top Tax Rate Changes From Spanish Reforms », CESifo Working Paper Series, n° 7027, 2018.
  20. Anna Cento Bull, « The Lega Nord and fiscal federalism: functional or postfunctional? », Modern Italy, vol. 16, n° 4, 2011, pp. 437-447.
  21. Voir par exemple : Roland Benabou, « Quelques effets de la décentralisation sur les structures urbaines et le système éducatif », Revue économique, vol. 46, n° 3, 1995, pp. 595-604. Sur les raisons politiques, voir Rémy Prud’homme, « The dangers of decentralization », The World Bank research observer, vol. 10, n° 2, 1995, pp. 201-220.
  22. Pablo Beramendi, « Political Institutions and Income Inequality: The Case of Decentralization », Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschun, Discussion Paper, 2003.
  23. Agnese Sacchi, Simone Salotti, « The effects of fiscal decentralization on household income inequality: some empirical evidence », Spatial Economic Analysis, vol. 9, n° 2, 2014, pp. 202-222.
  24. Tarkan Cavusoglu, Oguzhan Dincer, « Does Decentralization Reduce Income Inequality? Only in Rich States », Southern Economic Journal, vol. 82, n° 1, 2015, pp. 285-306.
  25. Caroline-Antonia Goerl, Mike Seiferling, « Income Inequality, Fiscal Decentralization and Transfer Dependency », International Monetary Fund Working Paper, n° 14/64, 2014 ; Cristian Sepulveda, Jorge Martinez-Vazquez, « The Consequences of Fiscal Decentralization on Poverty and Income Equality », Environment and Planning C: Government and Policy, vol. 29, n° 2, 2011, pp. 321-343.
  26. Bernard Attali, « Silence on déménage », dans ce volume. Ainsi a-t-on, par ailleurs, perdu en compétences en la matière au niveau national sans en acquérir pour autant au niveau local. Daniel Béhar, Philippe Estebe, « Développement économique : la fausse évidence régionale », Les annales de la recherche urbaine, n° 101, 2006, pp. 41-49.
  27. Conseil d’État, Améliorer et développer les expérimentations pour des politiques publiques plus efficaces et innovantes, coll. « les études du Conseil d’État », Paris, la Documentation française, 3 octobre 2019, pp. 75-80.
  28. Jean-Éric Schoettl, « La différenciation territoriale est-elle soluble dans la République », dans ce volume.
  29. David Robert Agrawal, Dirk Foremny, « Relocation of the Rich: Migration in Response to Top Tax Rate Changes From Spanish Reforms », CESifo Working Paper Series, n° 7027, 2018.
  30. Frans Schrijver, Regionalism after regionalisation: Spain, France and the United Kingdom, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2006, pp. 185–187.
  31. Voir notamment : le sondage TMO Régions du 3 au 15 juillet 2019 pour le compte du DIBAB – Décider la Bretagne et du think tank Breizh Civic Lab ; le sondage CSA pour Unsere Land réalisé en mai 2017. Les deux indiquent une très forte montée des revendications régionalistes.
  32. Michael Keating, The New Regionalism in Western Europe, Cheltenham, Edward Elgar, 1998, p. 87.
  33. Gertjan Dijkink et Virginie Mamadouh, « Identity and Legitimacy in the Amsterdam Region », in S. Musterd et W. Salet, (dir.), Amsterdam Human Capital, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2003, pp. 331-358.
  34. Pierre Bourdieu, « L’identité et la représentation, éléments pour une réflexion critique de l’idée de région », Actes de la recherche en sciences sociales, vol. 35, 1980, pp. 63-72.
  35. La possibilité d’une action de la variable institutionnelle sur le vote régionaliste était bien entendu envisagée, mais jugée difficile à calculer. Rune Dahl Fitjar, The Rise of Regionalism, London, Routledge, 2010, p. 44.
  36. Dawn Brancati, « The Origins and Strengths of Regional Parties », British Journal of Political Science, vol. 1, n° 38, 2008, pp. 135-159.
  37. Emanuele Massetti et Arjan H Schakel, « Decentralisation Reforms and Regionalist Parties’ Strength: Accommodation, Empowerment or Both? », Political Studies, 2017, vol. 2, n° 65, pp. 432–451.
  38. Bonnie Meguid, « Bringing Government Back to the People? The Impact of Political Decentralization on Voter Engagement in Western Europe ». Papier présenté à l’association des études européennes à Montréal, mai 2007 : www.pdfs.semanticscholar.org/869c/dea185ae 950b4e543d5da53d7e21af4cd260.pdf
  39. Michael Keating, State and Regional Nationalism: Territorial politics and the European state, Hemel Hempstead, UK, Harvester Wheatsheaf, 1988, p. VII.
  40. Ibid.
  41. Eve Hepburn et Klaus Detterbeck, « Federalism, regionalism and the dynamics of party politics », Routledge Handbook of Regionalism and Federalism, Londres, Routledge, 2013, p. 83.
  42. Voir sur cette question : Michael Keating, « What’s Wrong with Asymmetrical Government ? » in H. Elcockk et M. Keating (dir.) Remaking the Union: Devolution and British Politics in the 1990s, London, Cass, 1998, pp. 195-218.
  43. André Lecours, « Ethnonationalism in the West: A Theoretical Exploration », Nationalism & Ethnic Politics, vol. 6, n° 1, 2000, pp. 103-124 ; André Lecours, « Political Institutions, Elites, and Territorial identity Formation in Belgium », National identities, vol. 3, n° 1, 2001, pp. 51-68.
  44. Stein Rokkan et Derek W. Urwin, Economy, Territory, Identity. Politics of West European Peripheries, London, Sage, 1983.
  45. Emanuele Massetti et Arjan H Schakel, « Decentralisation Reforms and Regionalist Parties’ Strength: Accommodation, Empowerment or Both? », Political Studies, 2017, vol. 2, n° 65, pp. 432-451.
  46. Frans Schrijver, Regionalism after regionalisation: Spain, France and the United Kingdom, Amsterdam, Amsterdam University Press , 2006, pp. 185-187. Voir aussi Yves Meny, « The Political Dynamics of Regionalism: Italy, France, Spain », in R. Morgan (dir.) Regionalism in European Politics, Londres, Policy Studies Institute, 1986, p. 10.
  47. Liesbet Hooghe, Gary Marks, Arjan H. Schakel, The Rise of Regional Authority: A Comparative Study of 42 Democracies, Londres, Routledge, 2010.
  48. Arendt Lijphart, « Political Theories and the Explanation of Ethnic Conflict in the Western World: Falsified Predictions and Plausible Postdicdons », in J. M. Esman (dir.), Ethnic Conflict in the Western World, Ithaca, Cornell University Press,1979, pp. 53-54 ; Frans Schrijver, Regionalism after regionalisation: Spain, France and the United Kingdom, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2006, p. 64 ; Luis Moreno, The federalization of Spain, London, Frank Cass, 2001.