Union européenne : l’état de droit dans les limbes ?

Tout semblait plier d’avance, avant même le Conseil européen. Les ministres en charge des affaires européennes s’étaient accordés sur un projet de conclusions lors du Conseil des affaires générales en début de semaine, notamment sur la question de la condionnalité du versement des fonds du plan de relance au respect des règles de l’état de droit. Ils s’étaient en outre, selon les diplomates en poste à Bruxelles, assuré de l’accord préalable du Parlement européen sur la procédure envisagée. Par Patrick Martin Genier.

Un blocage politique insurmontable

La lecture des conclusions du Conseil européen ne déçoit pas. Elle est sur ce point d’une rare complexité et montre un art somme toute jamais atteint de rédiger un texte de nature à satisfaire tout le monde sans réelle perspective d’être jamais appliqué un jour.

Il faut remonter au sommet du mois de juillet 2020 qui avait adopté le plan de relance et le projet de budget 2021-2027. Emmanuel Macron en arrivant au Conseil avait fait une déclaration tonitruante mettant en avant la défense de l’état de droit en Hongrie notamment. Angela Merkel, bien consciente du problème, avait quant à elle évoqué cette question mais en relativisant la polémique à ce sujet. En réalité, elle était déjà à la recherche d’une solution, d’un compromis. Le communiqué publié à la sortie de ce Conseil européen était on ne peut plus elliptique et ne pouvait être regardé comme une obligation de respect de l’état de droit dans le versement des sommes d’argent. Viktor Orbán, Premier ministre hongrois, pouvait – à juste titre – crier victoire comme nous l’avions alors analysé1.

Le Parlement européen furieux

Après avoir crié victoire et salué une « décision historique », Emmanuel Macron et Angela Merkel, qui avaient pu cru pouvoir recueillir l’adhésion des autres pays derrière eux, durent déchanter. Ils avaient simplement « oublié » le Parlement européen. Le courroux des parlementaires était de deux ordres : d’une part, la notion de respect de l’état de droit qui était passé à la trappe et, d’autre part, des pans entiers de dépenses de solidarité (Erasmus, les aides régionales notamment pour les régions ultrapériphériques, la recherche, les PME) qui avaient été amputées gravement sans concertation.

Une bataille s’était alors engagée, le Parlement européen menaçant de voter contre le cadre financier pluriannuel 2021-2027.

Force est de constater que ce dernier a gagné la manche. Il a bataillé dur pour rétablir des dépenses essentielles pour la solidarité et l’avenir des jeunes. Sur l’état de droit, il a voté une délibération afin de figer dans le marbre (soit un texte à valeur juridique) conditionnant le versement des sommes d’argent au respect des valeurs de l’Union européenne.

Cette cinglante rebuffade a alors obligé le Conseil à faire machine arrière. Les Etats ont donc accepté de revoir à la hausse les dépenses qui avaient été injustement sacrifiées. Mais surtout sur la notion de l’état de droit, les Etats ont été contraints, au début du mois de novembre et dans la précipitation, de s’accorder sur un « règlement » soumettant cette fois-ci le respect du versement des sommes d’argent à une décision prise à la majorité renforcée des Etats de l’Union. Ce texte pourrait encore être contesté s’agissant de sa légalité et régularité juridiques devant la Cour de justice dès lors que ce document, dont on dit qu’il a valeur de règlement, n’a même pas été signé par la présidente de la Commission européenne alors que cette institution dispose seule de l’initiative des « lois » européennes. Il s’agissait en réalité d’un accord politique dénué de toute valeur juridique.  Il est clair que l’on a appliqué un règlement en cours d’élaboration pour résoudre une crise politique. La Commission a été mise à l’écart sans ménagement, ce qui est grave sur le plan politique dès lors que cette institution est censée être la gardienne des traités.

Une double capitulation allemande et française ?

Cette victoire politique du Parlement allait provoquer la fureur de la Hongrie et de la Pologne et ces deux derniers pays, rejoints par la Slovénie, menacèrent alors d’opposer leur veto à la fois au plan de relance et au budget 2021-2027.

Tout était donc bloqué. Angela Merkel, qui jouait là sa présidence de l’Union européenne et désirant, avant de quitter le pouvoir, laisser sa trace dans l’histoire, a donc pris les choses en main pour, au final « capituler face à l’extorsion hongroise et polonaise » selon les termes de George Soros2.

Le résultat réside dans ces conclusions auxquelles aurait été assortie une « déclaration interprétative » dont nous n’avons pas vu trace dans les publications officielles.

Le communiqué indique la voie à suivre.

Il affirme en premier lieu qu’il s’agit d’abord de lutter contre toute forme d’utilisation frauduleuse des fonds européens, c’est-à-dire protéger les intérêts financiers de l’Union.

C’est évidemment la moindre des choses si l’on veut signifier par-là qu’il s’agit de lutter contre la corruption alléguée dans l’utilisation des subsides européens.

En deuxième lieu, des précautions sont mises : le mécanisme de conditionnalité sera appliqué d’une « manière objective équitable impartiale et fondée sur des faits garantissant la légalité la non-discrimination et l’égalité de traitement des Etats-membres » : en d’autres termes, il ne s’agit pas de viser un Etat en particulier, si bien que la France pourrait être tout aussi concernée que la Hongrie ou la Pologne ou tout autre Etat.

Un guide et un recours devant la Cour de justice

Mais, en troisième lieu, pour y parvenir, la Commission est chargée d’une mission : rédiger un un guide pour « adopter des orientations (…) une méthode pour procéder » à l’évaluation du règlement en cours d’élaboration.

En quatrième lieu, il est prévu un recours devant la Cour de justice (mais cela le Conseil n’avait pas besoin de le préciser il s’agit d’un droit !). Evidemment, tant que le règlement susmentionné n’aura pas été appliqué, la Commission ne pourra pas envisager la moindre mesure contre un Etat. Le « caractère subsidiaire » des mesures à prendre sera respecté (le terme « subsidiarité » n’a pas été utilisé), c’est-à-dire, au final, en tenant compte des arguments de l’Etat mis en cause. Le caractère « proportionné » des actions est instauré sachant que l’on parle plus que de défendre « les intérêts financiers de l’Union ». Il sera nécessaire d’établir le « lien de causalité entre les violations et les conséquences négatives pour les intérêts financiers de l’Union », pour ajouter que « la simple constatation de l’existence d’une violation de l’état de droit ne suffit pas à déclencher le mécanisme ».

En dernier lieu, à supposer que soit déclenchée la procédure de suspension de versements des fonds, un « dialogue approfondi » devra alors s’instaurer avec l’Etat concerné afin de « lui donner la possibilité de remédier à la situation ». Puis il reviendra à la Commission d’examiner les mesures à prendre à l’issue d’une procédure qui promet d’être très longue. Elle pourra décider de ne prendre aucune mesure ou si, elle en propose au Conseil, celui-ci « s’efforcera de prendre une position commune sur cette question ».

Dans ces conditions, il n’est pas étonnant que le Premier ministre Viktor Orbán ait de nouveau crié victoire.

On le voit, comme l’a d’ailleurs fait justement remarqué l’ambassadeur de Hongrie en France, Georges Károlyi, qui dénonce dans le règlement européen « un ectoplasme impalpable »3 dans lequel se retrouve des « dispositions sans rapport avec l’état de droit comme le respect de la parité-homme-femme dans la fonction publique ou un niveau minimal d’allocation vieillesse ».

« On ne cède rien sur le principe du respect des valeurs européennes » avait affirmé un proche du président de la République avant le sommet.  Aujourd’hui, les conclusions du sommet européen montrent que cette affirmation est fausse. Le respect de l’état de droit a bien été sacrifié sur l’autel de l’urgence qu’il y avait à mettre en œuvre le plan de relance et d’appliquer le budget 2021-2027 dès le 1er janvier 2021. Il aurait suffi de dire la vérité au lieu de vouloir toujours tout cacher aux peuples pour occulter des reculades et autres échecs politiques. « L’accord, tel qu’il apparaît, est affreux » toujours selon George Soros2.

La Commission européenne ne sort pas non plus grandie de cet épisode malheureux car elle montre qu’elle n’a pas été capable d’assumer son rôle politique qui lui confie les traités. Son abaissement ne pourra que conduire l’Europe à sa perte si elle ne se ressaisit pas.

Il reste donc aujourd’hui aux Parlements nationaux d’adopter le plan de relance d’une part et, d’autre part, au Parlement européen, de voter le budget 2021-2027. Si un incident n’est pas à exclure, les instances parlementaires devraient adopter l’ensemble de ces textes sans rechigner. La démocratie européenne aura ainsi été largement abîmée avec cet épisode peu glorieux.

Patrick Martin Genier

Photo : Alexandros Michailidis/Shutterstock.com

  1. Conseil européen de Bruxelles : compromis ou compromission historique ? », revue politique et parlementaire du 24 juillet 2020
  2. Tribune de George Soros dans L’Obs du 11 décembre 2020
  3. Propos rapportés par Le Parisien du 10 décembre 2020
  4. Tribune de George Soros dans L’Obs du 11 décembre 2020