Un Conseil économique, social et environnemental en mal de reconnaissance

Après une conférence sociale tourmentée début juillet 2014 (une prochaine conférence sociale est prévue pour octobre 2015) où l’ensemble des voix du maillage social a eu bien du mal à s’harmoniser1, le Conseil économique social et environnemental (CESE) se trouve aujourd’hui renforcé dans son Institution, mais affaibli singulièrement dans son rôle.

En effet, si le gouvernement a pris l’heureuse initiative d’inviter tous les acteurs du dialogue social au CESE, afin d’établir une nouvelle feuille de route d’un parcours sociétal parfois délicat à l’aune de cette nouvelle année “scolaire”, il n’en demeure pas moins que l’Institution “accueillante” se trouve injustement remise en question, non pas tant dans sa mission de dialogue (relativement aboutie avec trois conférences sociales se déroulant au Palais d’Iéna) mais dans son objectif de conciliation et d’harmonisation.Des positions consensuelles, rendues parfois difficiles à adopter compte tenu des positions contradictoires des parties en présence.

Ainsi, au regard de l’Institution en tant que telle, nous arrivons à un constat pour le moins paradoxal qui consiste, d’une part, à objectiver une reconnaissance pleine et entière de la troisième Assemblée constitutionnelle de l’État et à assister, d’autre part, à une remise en question médiatique et politique quant à son efficacité.

Le CESE
Source : CESE

Son rôle est méconnu malgré ses nombreux avis et recommandations émis au cours des dernières années qui tiennent compte très largement du ressenti de nos concitoyens et de leurs principales préoccupations, et s’appuient toujours sur des indicateurs concrets et des expertises de qualité pour analyser les différents enjeux, tant économiques, sociaux qu’environnementaux, auxquels notre pays est confronté. Ainsi, cette Assemblée souligne concrètement les tendances croissantes à l’individualisme dans notre société et peut alerter les pouvoirs publics sur les fractures sociales toujours plus importantes. Par exemple sur un essoufflement économique et démographique du monde occidental, une polarisation due à un accroissement des inégalités, ou encore sur les dangers du réchauffement
climatique…

En bref, elle peut jouer le rôle de “révélateur” des grandes fractures de notre société contemporaine et appeler ainsi les politiques à la réactivité.

Quelques interrogations

Pourtant beaucoup de questions se posent sur cette noble Institution. Qui est-elle exactement ? Qu’y fait-on ? Pourquoi est-elle si mal connue et si contestée par moment ? Autant de questions sur lesquelles nous allons réfléchir ensemble.

L’Institution reste floue dans la tête des Français. Beaucoup ne savent pas comment la positionner au regard du Parlement, son rôle est méconnu, voire contesté.

Il n’est qu’à lire certains articles fréquemment publiés ou, au regard des Institutions, se référer au dernier rapport de la Cour des comptes et au ressenti des instances financières de Bercy pour en être persuadé.

Pourtant, si l’on tient compte des nombreux témoignages d’anciens conseillers, tous font état d’une expérience pleine et entière au sein de cette Institution et attestent du dynamisme et de la créativité des neuf sections existantes actuellement. Certaines sont innovantes et engagées, en particulier la section “environnement” apparue récemment et qui s’active pleinement dans le combat vital de la lutte contre le réchauffement climatique, par exemple, ou dans des domaines aussi variés que la protection et la valorisation de l’environnement, la biodiversité, la protection de la mer et des océans, la transition énergétique, la prévention, la gestion et la réparation des risques environnementaux, la qualité de l’habitat, ou encore, tout récemment, le biomimetisme. Une section dynamique et efficace, avec à sa tête Anne-Marie Ducroux accompagnée par des personnalités aussi variées et compétentes que Jean Jouzel, prix Nobel, Catherine Chabot, Alain Bougrain Dubourg, Patricia Ricard ou encore Dominique Meyer, vice-présidente de l’Académie des sciences et de bien d’autres, qui contribue très activement à des projets de loi et de programmation largement repris par le gouvernement. Ainsi, tout récemment, nous lui devons l’entière préparation de la fameuse loi sur la transition énergétique.

Le Conseil économique, social et environnemental compte 233 membres, représentants des forces vives de la Nation, désignés pour un mandat de cinq ans. Ils ne peuvent accomplir plus de deux mandats consécutifs.

Avec un fonctionnement proche de celui des assemblées parlementaires, le Conseil se réunit tout au long de l’année.

Les assemblées plénières réunissent deux fois par mois les 233 membres du Conseil qui votent les avis présentés par les sections. L’ordre du jour est arrêté par le Bureau. Les ministres, informés des avis qui les concernent, assistent à l’assemblée plénière et participent aux débats.

Retenons que les sections, les délégations et les commissions temporaires constituent les formations de travail du CESE et travaillent toutes les semaines. Elles sont chargées de la préparation des études et projets d’avis, chacune dans le champ de compétences qui est le sien et définit par décret. Le CESE produit entre vingt-cinq et trente avis par an, textes et propositions repris à environ 40 % par le Parlement. Ce qui en fait un organe de préparation à la décision politique tout à fait essentiel, s’il fallait encore le démontrer.

Par ailleurs, le Conseil économique, social et environnemental, saisi par le gouvernement, donne son avis sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret ainsi que sur les propositions de loi qui lui sont soumis. Son avis est obligatoire pour les projets de loi de plan et les projets de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental. Il peut être aussi saisi, pour avis, des projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques, des projets de loi, d’ordonnance ou de décret ainsi que des propositions de loi entrant dans le domaine de sa compétence.

Enfin, un membre du Conseil peut être délégué afin de s’exprimer aux assemblées lors des débats parlementaires.

Comment nier alors son rôle fondamental au sein du régime parlementaire ?

Communiquer sur l’Institution

Contrairement à ce que l’on entend ici ou là, la troisième Assemblée, troisième chambre de l’État, qui n’est ni haute, ni basse mais une “chambre du milieu” si l’on devait la situer géopolitiquement, est une assemblée parfaitement légitime dans un pays démocratique. En effet, elle est le reflet effectif des territoires et s’en fait l’expression du “jacobinisme” en ce sens qu’elle défend la souveraineté populaire et se veut une juste représentation de tous les échelons géographiques et de toutes les composantes de la vie sociale.

Il y a là représenté l’ensemble des forces vives de la Nation et chaque groupe social se trouve ainsi pleinement à égalité et participe de manière tout à fait paritaire à l’ensemble des travaux.

Ainsi vont se côtoyer très régulièrement des groupes de syndicats ouvriers, patronaux, des représentants de la pêche, de la chasse avec les fers de lance écologistes et environnementaux, des associations très diverses de consommateurs, des groupes féministes, des étudiants. Bref, le monde des affaires croisera le monde des bénévoles, le monde des militants idéalistes battra le fer avec les tenants du grand capital et tout le monde peut faire entendre sa voix en digne représentant de son mouvement.

De toute évidence, le Conseil économique et social a changé. D’inaudible et transparent qu’il était, ou qu’il était ressenti, il se veut désormais, depuis la réforme de 2008, beaucoup plus actif et participatif dans la vie de la Nation. Nous en voulons pour preuve son changement d’intitulé, avec sa section nouvelle de l’Environnement dirigée de manière très efficace par Anne-Marie Ducroux.

Rappelons que nous lui devons en particulier rien moins que les fondements même de la loi sur la transition énergétique qui vient d’être votée au Parlement cet été.

Désormais il conviendra de compter davantage sur le fameux Conseil économique social et environnemental qui donne le ton d’une profonde mutation institutionnelle.

Jean-Paul Delevoye
Jean-Paul Delevoye, président du CESE
Source : CESE

C’est ainsi que le Président Jean-Paul Delevoye disait, lors du récent colloque sur Les états de la France : “De la perception des défis que la France doit relever aux méthodes de gouvernance, les décideurs ont le devoir de changer et de se remettre en cause, en faisant preuve de lucidité et d’honnêteté”.

“L’homme politique pense à la prochaine élection, l’homme d’État pense à la prochaine génération”, écrivait Winston Churchill. L’actualité de ce propos commande à la classe politique de proposer, en lieu et place des habituels choix tactiques, une vision de la France à long terme. C’est la condition de la stabilité institutionnelle des gouvernements. C’est la condition des succès à venir de notre pays.

En termes de gouvernance institutionnelle, une meilleure identification de nos lieux de réflexion politique et du CESE en particulier constitue un important défi.

Que font-ils exactement ? Quelles sont leurs relations entre eux, leurs interconnexions ?

Un éclairage en transparence permettrait assurément une meilleure connaissance de nos Institutions et pourrait aussi entraîner une évolution en profondeur.

Comment définir le CESE ?

Avant tout, nous devons préciser que le Conseil économique, social et environnemental est une assemblée constitutionnelle française composée de représentants sociaux (patronat, syndicats, associations). En vertu de l’article 69 de la Constitution de la Ve République, le CESE a une fonction consultative, optionnelle ou obligatoire, dans le cadre du processus législatif et permet la représentation au niveau national des organisations professionnelles et la communication en particulier entre les différents acteurs de l’économie, du social et aujourd’hui de l’environnement. Son siège est situé au Palais d’Iéna à Paris.

Cette représentation socio-professionnelle au niveau national est transposée au niveau de chaque collectivité territoriale régionale qui dispose aussi d’une assemblée consultative du même type, le Conseil économique et social régional (CESR). Le grand public sait moins qu’il existe également un Comité économique et social européen (CESE) au niveau de l’Union européenne.

Il s’agissait en fait à l’origine de savoir comment la société pouvait être mieux représentée.

La question a toujours été au cœur des révolutions démocratiques issues du XVIIIe siècle. Si les élections au suffrage universel s’imposent progressivement comme le moyen d’affirmer la démocratie politique, de nombreux penseurs et acteurs politiques ont réfléchi, tout au long du XIXe siècle, sur une représentation complémentaire qui accorderait une place aux acteurs économiques et sociaux. Les projets sont souvent très divergents sur la composition et les attributions d’une telle assemblée.

Le CESE et son histoire

Sous la IIe République, en 1848, la brève expérience de la Commission du Luxembourg est importante, mais la société française manifestait encore une certaine défiance vis-à-vis de tous les corps intermédiaires. La IIIe République voit une évolution de cette situation avec les lois de 1884 et 1901 sur le syndicalisme et les associations. Les revendications sociales se renforcent et après la Première Guerre mondiale, l’idée de créer un conseil économique est de plus en plus largement débattue.

Le Conseil économique (1946-1959)

À la Libération, les mouvements de résistance sont unanimes à appeler de leurs vœux une refondation de la démocratie sociale et le Conseil économique (CE) connaît une consécration par son inscription dans la Constitution. Les difficultés politiques entourant la naissance de la Constitution de la IVe République compliquent cependant les choses.

L'hémicycle du CESE
L’hémicycle du CESE
Source : CESE

Finalement l’article 25 de la Constitution du 13 octobre 1946 prévoit la création du CE, institution chargée d’examiner les projets et propositions de loi de sa compétence. Avec 164 membres, la composition du CE a été organisée pour laisser une large place aux syndicats de travailleurs. Dans le contexte socialement sensible de ces années, la composition est modifiée en 1951 pour tenir compte des changements du paysage syndical, et le nombre de sièges est réduit à 148. Quelques personnalités représentant la “pensée française” sont nommées par le gouvernement. Le CE élit à sa présidence Léon Jouhaux, dirigeant de la CGT puis de la CGT-FO, qui avait été le promoteur de l’Institution dans les années 1920. Un autre élément de continuité est lié au fait que le Conseil conserve son installation dans une partie des bâtiments du Palais-Royal. Le Conseil travaille alors selon un modèle proche du fonctionnement des deux autres assemblées.

Entre les projets et propositions de loi qui lui sont soumis et ses autosaisies, le Conseil élabore une très large documentation économique. Les difficultés de fonctionnement du régime – l’instabilité gouvernementale, les guerres coloniales – rendent difficile l’appréhension des conséquences des avis et rapports du Conseil. Mais de la construction européenne à la politique scientifique, des relations sociales aux enjeux industriels ou agricoles, le CE est l’un des lieux de débat autour de la reconstruction et de la modernisation économique de la France.

Le Conseil économique et social (1960-2008)

Avec le retour au pouvoir du Général de Gaulle, la question de la réorganisation du Conseil est posée. Depuis son discours de Bayeux en 1946, la position du Général est connue : il envisage la transformation de la deuxième chambre en Sénat professionnel mêlant représentation des territoires et des acteurs économiques et sociaux. Dans le contexte de la préparation de la Constitution de la Ve République, la question est posée, mais le Conseil économique réussit à se maintenir, changeant juste de nom et de composition.

Le Conseil économique et social (CES) est à nouveau inscrit dans la Constitution (titre X, devenu après la révision de 1993 le titre XI). La réorganisation des pouvoirs entraîne son rapprochement du pouvoir exécutif. La composition du CES connaît de nouvelles évolutions. L’assemblée regroupe près de deux cents membres auxquels s’adjoignent des membres de sections nommés suivant une procédure différente. Ces derniers, ainsi que les représentants de l’Outre-mer et des personnalités qualifiées, sont désignés par le pouvoir exécutif. Une certaine politisation d’une partie de ces nominations est à noter dans le contexte spécifique du passage de la IVe à la Ve République. Mais ce statut et l’existence de membres de sections permettent également aux principaux économistes français de l’époque d’être associés aux travaux du CES.

Le CES est installé le 22 juin 1959 dans un nouveau lieu au Palais d’Iéna. Il est d’abord présidé par Emile Roche, qui avait succédé à Léon Jouhaux après sa mort en 1954. Lui succèdent Gabriel Ventejol, Jean Mattéoli, enfin les derniers présidents Jacques Dermagne et Jean-Paul Delevoye.

Le CES a connu différents projets de réforme. Le plus important fut bien sûr celui proposé dans le texte soumis à référendum le 29 avril 1969, il portait entre autres sur le projet de fusion du Sénat et du CES. La réponse négative lors du vote provoque la démission du Général de Gaulle et un statu quo pour le CES. Les réformes ultérieures sont longtemps très limitées et touchent à des points précis de sa composition. Mais, les évolutions de la société et du paysage syndical appelaient une modification des équilibres représentatifs.

Le Conseil économique, social et environnemental

En 2008, une grande réforme donne naissance au Conseil économique, social et environnemental.

La situation présente est le produit de cette histoire et d’évolutions plus récentes qui ont abouti aux nouveaux textes régissant l’Institution entre 2008 et 2010. Les mesures finalement adoptées par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (changement de nom, plafonnement à 233 du nombre des membres) et surtout par la loi organique du 28 juin 2010, ont tenté de répondre aux critiques habituelles sur la composition de l’Institution. Rajeunissement – obtenu par une représentation spécifique dédiée aux jeunes et aux étudiants par l’abaissement à dix-huit ans de l’âge permettant de siéger au Conseil, article premier du décret du29 juillet 2010 – et féminisation – affirmée à l’article 7 de la loi organique – étaient deux axes de cette réforme.

L’autre point majeur concernait bien sûr la nouvelle représentation de l’environnement. Cette question correspondait à certaines revendications anciennes, mais entrait aussi en concordance avec les recommandations du Grenelle de l’environnement en 2007. Cette nouvelle représentation constitue aujourd’hui l’une des grandes spécificités du CESE dans le paysage institutionnel français. La composition du Conseil économique conserve alors dans ce contexte un caractère complexe.

La loi organique du 28 juin 2010, actuellement en vigueur, a regroupé en trois grands pôles les membres du Conseil : 140 membres au titre de la vie économique et du dialogue social, 60 membres au titre de la cohésion sociale et territoriale et de la vie associative, 33 membres au titre de la protection de la nature et de l’environnement. Parmi les autres innovations, il faut noter la possibilité pour l’Institution d’être saisie par voie de pétition.

Malgré cette innovation tout à fait importante et qui va dans l’esprit d’une évolution du temps, nous pouvons déplorer, cependant, certaines lacunes dans le cadre des aménagements ou des créations envisagés à l’époque, comme la persistance dans sa composition d’une inégalité de traitement entre membres au sein de cette Assemblée.

Un paradoxe : entre “personnalités qualifiées” et “personnalités associées”

Dans ce lieu de dialogue, où le principe de l’égalité est inscrit en lettres d’or, nous pouvons regretter un important différentiel de traitement (y compris matériel) entre les “personnalités qualifiées” et les “personnalités associées”.

En effet, pour un même travail et la reconnaissance d’une même qualité d’expertise, les “personnalités associées” n’ont pas le droit de vote en plénière et ne sont pas admises dans l’hémicycle et cela malgré l’existence d’une association très dynamique des “personnalités associées” au sein même de l’Institution.

Il conviendrait assurément, dans le cadre d’une réforme plus que souhaitable, d’harmoniser les choses et de concevoir enfin un même et unique corps de “personnalités” toutes qualifiées et enfin traitées de manière égalitaire.

Le CESE
Séance plénière
Source : CESE

Ne pourrait-on concevoir alors, au sein d’une grande Assemblée de “démocratie participative et solidaire” l’élaboration d’un même statut unifié ? Et enfin, comment parler haut et fort du grand principe d’égalité alors même qu’il ne s’applique pas au sein de l’Institution la plus sociale de France ?

À travail égal et compétence égale, plaidons pour un même traitement. La prochaine mandature qui s’annonce à l’aune de novembre 2015 pourrait sans doute aboutir à une réforme plus substantielle du Conseil et poursuivre la voie engagée du changement et de l’évolution positive de l’Institution à tous égards.

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Le Conseil économique social et environnemental demeure une Assemblée d’une grande richesse dont il serait fort regrettable d’avoir à se priver. Il est assurément un organe tout à fait essentiel de la démocratie participative.

La diversité sociologique et le pluralisme des idées qui l’animent constituent, sans l’ombre d’un doute, l’assurance d’une vraie légitimité !

Par ailleurs, ne serait-il pas souhaitable de recourir plus souvent encore à ses avis éclairés et… éclairants, et sans doute de permettre en retour aux citoyens de s’exprimer aussi au travers de saisine par pétitions ? Il y aurait là, assurément, l’expression d’un vrai renouveau démocratique portant haut et fort l’Institution du Conseil économique social et environnemental.

Patricia Mamet, membre honoraire du CESE, conseillère en relations institutionnelles, professeure de sciences politiques

Photos : Conseil économique, social et environnemental

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  1. Les 7 et 8 juillet 2014, le gouvernement invite tous les acteurs du dialogue social au CESE pour établir la feuille de route sociale de l’année à venir. La 3e édition de la conférence sociale s’est tenue une nouvelle fois au CESE et a été l’occasion de faire, selon le ministre du Travail, François Rebsamen, “un premier point sur le pacte de responsabilité et de solidarité”. Le gouvernement et les acteurs du dialogue social se sont réunis au Palais d’Iéna pour établir la feuille de route sociale 2014-2015 et débattre autour des thématiques plus spécifiques de la protection sociale, des services publics et de la jeunesse.