Réformer l’administration et réformer l’Etat

L’ouvrage intitulé « Réformer l’administration et réformer l’Etat » est formé des textes des participants au séminaire de mars 2012 organisé par le Centre Georges Chevrier de l’Université de Dijon et réunis par Sébastien Evrard. Cette journée d’étude s’est proposée de cerner les ressorts, les processus et les effets des réformes de l’Administration et de l’Etat.

Réformer l’Administration ou plus encore l’Etat, n’est-ce pas l’un des objectifs les plus ambitieux que peut s’assigner le Pouvoir ? Prélude fréquent à une réforme de la société ou élément fondamental l’accompagnant ou la suivant de près, il s’agit fréquemment d’un défi, qui selon les milieux et les époques de sa survenance, peut prendre les apparences du châtiment de Sisyphe.

La journée d’étude organisée par le Centre Georges Chevrier de l’Université de Dijon au mois de mars 2012 s’est proposée d’en cerner les ressorts, les processus et les effets, en interrogeant l’histoire depuis l’Antiquité, tout comme les réformes les plus contemporaines, qu’elles aient été conduites en France ou à l’étranger.

Le livre de Sébastien Evrard, rassemblant les textes des participants de cette journée d’étude, est ordonné en trois volets. Le premier est consacré aux réformes des institutions locales à la veille de la Révolution, le deuxième, à celles de l’institution judiciaire et le dernier à celles affectant l’appareil de l’Etat.

Réformer les institutions locales à la veille de la révolution

La première partie s’ouvre par la présentation, par Madeleine Barbier, de la réforme des institutions locales (assemblées provinciales et municipalités) en 1787 en Alsace, dont son auteure souligne la difficile mise en œuvre.

Puis, Sophie Sédillot expose les conditions de mise en place de l’éphémère assemblée provinciale de Picardie en 1787 et le rôle inattendu joué par cette dernière dans la création de l’assemblée départementale de la Somme en 1790.

Ensuite, Hugues Richard étudie la portée de la réforme municipale opérée par deux règlements royaux en 1778 et en 1788 dans la ville de Toulon-sur-Arroux, marquée par la double volonté, en 1778, de lutter contre l’absentéisme et les désordres au sein des assemblées générales d’habitants et d’assurer, en 1788, une représentation minutieuse de chaque catégorie d’habitants dans le nouveau conseil municipal élu.

Réformer l’institution judiciaire

La deuxième partie de l’ouvrage débute par une analyse de Elise Frelon-Alloneau du rôle des Parlements, tant du point de vue de leurs attributions judiciaires qu’au regard de celles de légistes, à l’égard de la Réforme protestante au XVIe siècle.

Elle se prolonge par les réflexions de Sébastien Evrard menées autour du sénatus-consulte du 12 octobre 1807 concernant l’ordre judiciaire, qui remit en cause le principe de l’inamovibilité des juges énoncé par l’article 68 de la Constitution de l’An VIII et se traduisit par une véritable épuration du corps judiciaire.

Elle se termine par l’analyse livrée par Guillaume Mickeler de la loi du 17 juillet 1856 qui, modifiant le code d’instruction criminelle, supprima la collégialité dans l’instruction préparatoire et ouvrit ainsi un siècle et demi de débats autour de son rétablissement, sous une forme ou une autre.

Réformer l’appareil de l’Etat

La troisième partie s’annonce par la contribution de Yasmina Benferhat portant sur l’appréciation de Cicéron sur les réformes menées de son temps, laissant apparaître une hostilité foncière de l’auteur du De Legibus, assortie de propositions très mesurées de sa part.

Puis, Pierre Bodineau démontre la vanité des réformes financières entreprises sous le règne de Louis XVI afin de réduire les dépenses de la maison du roi. Turgot, Necker échouèrent dans cette voie et si Loménie de Brienne, en 1787, s’engagea dans une voie plus convaincante, ainsi que l’auteur l’expose, l’absence de méthode dans la conduite de ce changement, le manque de pédagogie l’accompagnant et sa tardiveté, le rendirent précaire.

Amorçant l’ère des réformes contemporaines, Xavier Cabannes revient successivement sur la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) et la Modernisation de l’Action Publique (MAP), trois mouvements de réforme qui illustrent, indique l’auteur, la volonté de réformer et l’Etat, et l’Administration. Le bilan dressé montre, en premier lieu, les persistances de l’appareil administratif à avoir voulu faire coïncider à tout prix les structures anciennes avec la logique nouvelle en matière de finances publiques, obérant ainsi les chances de réussite de la réforme budgétaire de 2001. En deuxième lieu, il souligne les limites de la RGPP, trop attachée à des réductions de dépenses immédiates, sans réflexion sur les missions des services publics et dépourvue des outils d’évaluation adéquats. S’agissant de la MAP, s’il est trop tôt pour en dresser un bilan, l’auteur note qu’au-delà d’une méthode rénovée par rapport à celle suivie pour la RGPP, son objectif paraît également réductible aux seules économies sur les dépenses.

Elodie Derdaele invite, pour sa part, à questionner le processus constituant mis en œuvre en Tunisie durant l’année 2011, révélant l’étendue de la mission confiée à l’Assemblé nationale constituante et mettant au jour les contradictions consécutives à la transformation d’un mouvement révolutionnaire en émergence d’une norme constitutionnelle.

Avec la contribution de Edwin Matutano, est examinée, tant au regard de la science administrative que sous un angle purement juridique, la réalisation d’un élément du programme de la RGPP : la réorganisation de l’administration centrale de l’outre-mer survenue en 2008. L’auteur détaille les raisons de son insertion dans la RGPP, en livre les résultats effectifs, décevants eu égard aux objectifs avancés et met en lumière la légalité douteuse du procédé usité pour recruter les agents de la nouvelle structure consacrée à l’outre-mer mise en place au sein de l’administration centrale.

Enfin, Dominique Andolfatto se penche sur l’institution éphémère du conseiller territorial, issue de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et inspirée par l’exemple suivi par la Nouvelle-Calédonie depuis 1985. Conçue à cette image, le conseiller territorial représentait à la fois le département et la région et siégeait simultanément dans leurs assemblées délibérantes. L’auteur souligne les objectifs sous-tendus par son instauration (prééminence de fait du département sur la région, professionnalisation des élus, diminution de leur nombre), qui n’ont pas convaincu les élus locaux et il met en relief, après l’abrogation de la loi du 16 décembre 2010, les incertitudes nées des réformes qui s’y sont substituées.

Sous la direction de Sébastien Evrard
Réformer l’administration et réformer l’Etat – Jalons historiques et juridiques

Collection Questions contemporaines
L’Harmattan, 2015
252 p. – 26 €