Derrière les promesses de simplification administrative et d’efficacité portées par l’intelligence artificielle se dessine peut-être une transformation plus profonde : l’avènement d’une bureaucratie automatisée, diffuse et de moins en moins contrôlée démocratiquement. Dans Anatomie de la bureaucratie ¹, Frédéric Masquelier, maire de Saint-Raphaël et président d’Estérel Côte d’Azur, alerte sur l’effacement de la décision politique et les risques d’une gouvernance par la norme et l’algorithme.

Revue Politique et Parlementaire – Il existe plusieurs manières de définir la bureaucratie. Qu’est-elle pour vous et qu’est-ce qui la distingue d’autres formes de pouvoir ?

Frédéric Masquelier – J’aime revenir à la définition originelle de la bureaucratie : le « pouvoir des bureaux ». Ma réflexion est née d’un constat, particulièrement pendant la crise Covid. Cette période nous a conduits à nous interroger sur un grand nombre de règles et de décisions qui ne semblaient pas procéder d’une véritable légitimité démocratique, mais plutôt d’une légitimité purement technique ou administrative. Dès lors, une question s’est imposée : pourquoi acceptons-nous ces règles et d’où tirent-elles leur légitimité ?

LA CRISE DU POLITIQUE RÉSULTE DE CE QUE LE SYSTÈME BUREAUCRATIQUE S’EN EST AUTONOMISÉ

J’aborde naturellement la question de la bureaucratie sous l’angle du rapport au politique, puisque je suis moi-même un élu. Ce qui me frappe, c’est que la plupart des règles qui organisent aujourd’hui notre vie collective ne reposent plus sur une décision politique directe. Certes, à l’origine, toute instance bureaucratique procède d’une décision politique qui l’a créée, autorisée ou légitimée. Il y a donc toujours une dimension politique à sa naissance. Mais, progressivement, le politique perd la maîtrise de ce qu’il a lui-même institué. La bureaucratie acquiert une forme d’autonomie. Elle développe ses propres mécanismes de fonctionnement, obéissant à une rationalité interne, à une logique et à une dynamique qui lui sont propres. Elle finit ainsi par constituer un véritable pouvoir.

Il s’agit toutefois d’un pouvoir particulier, difficile à appréhender. Plus qu’un pouvoir incarné ou concentré entre quelques mains, la bureaucratie est un système. Son action est diffuse, ses centres de décision multiples, mais elle n’en demeure pas moins remarquablement cohérente. C’est précisément ce caractère à la fois omniprésent et insaisissable qui la rend si difficile à définir avec précision et, par conséquent, si difficile à réformer.

RPP – Un pouvoir implique généralement l’expression d’une volonté : celle du peuple, du Parlement, d’un élu ou d’une institution. De cette volonté naissent une décision puis sa mise en œuvre. Or, dans le phénomène bureaucratique tel que vous le décrivez, on a plutôt le sentiment d’être face à un mécanisme qui met la volonté à distance. La bureaucratie ne semble pas véritablement vouloir, elle paraît simplement fonctionner. Et, si une certaine cohérence s’en dégage, celle-ci semble opérer sans finalité clairement identifiable.

Frédéric Masquelier – C’est une remarque très juste. J’aborde d’ailleurs cette question à travers la notion d’intérêts plutôt que celle de volonté. La bureaucratie n’est pas mue par une volonté unifiée ou consciente, mais par une multitude d’intérêts qui lui donnent sa dynamique propre et la mettent en mouvement.

Il y a d’abord les intérêts des citoyens, qui sont souvent les premiers bénéficiaires de l’appareil bureaucratique. La comparaison avec des pays sous-administrés ou dotés d’une bureaucratie corrompue permet d’ailleurs de mesurer immédiatement ce qu’une administration efficace peut apporter en termes de stabilité, de sécurité juridique ou d’égalité de traitement. J’inclus également dans cette réflexion l’appareil judiciaire, qui constitue à mes yeux une forme particulière de bureaucratie. Il y a ensuite les intérêts économiques. Si l’on prend l’exemple de l’Union européenne, on constate que nombre de normes sont élaborées par et pour les grandes entreprises, qui disposent des moyens nécessaires pour participer à leur production ou pour s’y adapter. À cela s’ajoutent les intérêts internes de ceux qui vivent de cet univers bureaucratique, mais aussi ceux d’acteurs extérieurs : cabinets de conseil, organismes de certification, experts, tous contribuent à la production et à la multiplication des normes.

Il n’existe donc pas, à proprement parler, une volonté centrale qui donnerait des ordres et mettrait l’ensemble en mouvement. Je vois plutôt l’appareil bureaucratique comme un nœud d’intérêts multiples.

Le politique lui-même participe de cette dynamique. Il trouve parfois dans la bureaucratie un moyen commode de différer ou d’éviter certaines décisions, ce qui contribue à son propre affaiblissement. Mon analyse de la crise du politique est indissociable de cette montée en puissance du phénomène bureaucratique.

On peut également comprendre, à partir de là, le succès de certains discours plus radicaux, qui se présentent comme une réaffirmation de la volonté politique face à un appareil perçu comme autonome et incontrôlable. Mais il ne faut pas se bercer d’illusions : il n’existe pas de solution miracle. Il n’y a que des ajustements possibles.

En définitive, je crois que la bureaucratie est moins l’expression d’une volonté que le produit d’un entrelacement d’intérêts. Et c’est précisément parce que ces intérêts sont si étroitement liés qu’elle est devenue un système d’une telle complexité.

REMETTRE LA RATIONALITÉ ADMINISTRATIVE AU SERVICE DE LA LÉGITIMITÉ DÉMOCRATIQUE

RPP – Au fond, qu’est-ce qui relève de la poule et de l’œuf ? Est-ce la bureaucratie qui affaiblit progressivement la volonté politique ou, au contraire, est-ce l’affaiblissement de la volonté politique qui laisse prospérer une bureaucratie dotée de ses propres logiques, de ses mécanismes et des intérêts que vous évoquiez ? D’autant que la bureaucratie est en permanence l’objet de projets de réforme. Depuis les années 1980, aucun gouvernement n’est arrivé au pouvoir sans annoncer une réforme de l’État, une nouvelle étape de décentralisation ou une modernisation de l’action publique destinée à réaliser des économies et à rendre l’administration plus efficace.

Frédéric Masquelier – La question de la poule et de l’œuf est pertinente, parce qu’en réalité les deux phénomènes sont indissociables et, d’une certaine manière, nécessaires l’un à l’autre.

J’ai été très marqué par les réflexions de Platon sur la démocratie, notamment dans Le Gorgias, où il montre les excès possibles de la rhétorique et la manière dont le pouvoir peut être conquis, y compris par le mensonge. Le personnage de Calliclès soutient, en substance, que si l’exercice du pouvoir le rend heureux, alors cela suffit à le légitimer. La possibilité d’une dérive démocratique est donc présente dès l’origine de la pensée politique. Lorsque l’on parle aujourd’hui d’une crise de la démocratie, il faut se rappeler que cette interrogation existe depuis les débuts mêmes de la démocratie.

Il est donc nécessaire de contrôler le pouvoir élu, car l’histoire a montré à de multiples reprises jusqu’où il pouvait aller lorsqu’il ne rencontre aucun contrepoids. Sur ce point, Max Weber a parfaitement raison : il faut un appareil administratif capable de rationaliser les décisions et de limiter les excès du pouvoir politique.

Cela vaut également au niveau local. On ne peut pas laisser les élus agir sans règles, sans procédures ni principes d’homogénéité. Sans cela, il n’y aurait plus véritablement d’État et les risques de dérives seraient considérables. Des dispositifs comme la loi Littoral constituent, à cet égard, des garde-fous nécessaires.

C’est d’ailleurs l’argument qui est constamment opposé à toute critique de la bureaucratie : heureusement qu’elle existe, faute de quoi nous retomberions dans des formes de féodalités locales ou de petites baronnies. Et cet argument n’est pas dénué de pertinence.

Néanmoins, si nous sommes en démocratie, alors le principe fondamental demeure que le peuple doit pouvoir décider. On ne peut durablement le faire à sa place au motif que certaines décisions seraient jugées plus raisonnables ou plus éclairées. Une décision populaire peut être contestable, voire déraisonnable, mais elle possède néanmoins une légitimité démocratique propre.

La véritable contradiction réside dans le fait que nous n’assumons pas clairement que le pouvoir bureaucratique n’est pas, par nature, un pouvoir démocratique. Nous cherchons en permanence à concilier ces deux logiques sans reconnaître pleinement la tension qui existe entre elles.

Je fais parfois le parallèle avec certains États asiatiques. En Chine, par exemple, il est assumé qu’une bureaucratie dirige largement l’État. Chez nous, l’influence de la bureaucratie est également considérable, mais nous refusons de la reconnaître explicitement.

Nous pourrions pourtant redonner davantage de vitalité à la démocratie. Pourquoi recourons-nous si peu au référendum ? Pourquoi hésitons-nous tant à approfondir la décentralisation ? Ce sont de vraies questions. Pour ma part, je suis profondément décentralisateur. Si l’on souhaite limiter l’emprise de l’appareil bureaucratique, il faut accepter de redonner davantage de pouvoir aux élus. C’est le cœur du sujet : voulons-nous réellement faire confiance aux responsables politiques de proximité ? Or nous observons exactement le mouvement inverse. Les élus sont de plus en plus encadrés dans leurs prérogatives et soumis à des exigences toujours plus nombreuses, dont certaines sont d’ailleurs difficilement conciliables avec l’exercice concret de leurs fonctions. La question de l’exemplarité, qui est au cœur de l’actualité, en est une illustration. Si l’on exige des élus une exemplarité absolue, le risque est de ne plus avoir d’élus, ou de n’avoir plus que des élus entièrement assimilés à des bureaucrates. Mais si les élus deviennent eux-mêmes des bureaucrates, alors une question se pose : pourquoi conserver des élus ? Et, inversement, pourquoi maintenir un appareil bureaucratique distinct ?

Votre question sur la poule et l’œuf est donc parfaitement fondée. Elle peut même paraître insoluble. Mais elle montre surtout qu’aujourd’hui, les réponses ne se trouvent sans doute pas dans de grands principes abstraits ou dans des réformes institutionnelles radicales. Elles résident plutôt dans la recherche d’un nouvel équilibre, dans un travail sur l’articulation entre démocratie et rationalité. Il faut remettre la rationalité administrative au service de la légitimité démocratique.

METTRE EN DÉBAT DÉMOCRATIQUE LA QUESTION DE LA BUREAUCRATIE

RPP – Le problème réside-t-il vraiment dans la bureaucratie elle-même ou n’est-ce pas, au fond, notre propre rapport à la norme qui est en cause ? Nous sommes collectivement en demande de régulation et, par conséquent, de bureaucratie. Si l’on découvre du cadmium dans notre chocolat, nous réclamons immédiatement une nouvelle norme. Lorsqu’un élu franchit la ligne rouge, plutôt que de le sanctionner politiquement ou démocratiquement, nous demandons une nouvelle loi de moralisation. Notre société semble devenue dépendante de la norme : elle exige toujours davantage de règles et la bureaucratie apparaît alors comme l’instrument de leur élaboration et de leur mise en œuvre. Nous aimons la dénoncer, mais nous en sommes aussi les premiers demandeurs.

Frédéric Masquelier – Cela nous ramène effectivement à la question des intérêts et, plus largement, à celle des choix de société.

Ce que je reproche avant tout, c’est que nous n’avons jamais véritablement eu de débat démocratique sur ces questions. Prenons l’exemple du principe de précaution, inscrit dans la Constitution : il n’a jamais fait l’objet d’une discussion démocratique approfondie sur toutes les conséquences qu’il pouvait entraîner. Or le principe de précaution transforme profondément notre société. Et il appelle naturellement une multiplication des normes, puisqu’il suppose d’anticiper tous les risques possibles. Dès lors, la véritable question est de savoir quel type de société nous souhaitons construire.

Je me souviens avoir participé au Beauvau de la sécurité, où se retrouvaient parlementaires, syndicats de policiers et élus locaux ; j’y représentais les maires. Lors de l’une des séances, Gérald Darmanin avait pris l’exemple de Singapour et avait fait projeter un film sur le fonctionnement de cette cité-État. Un sénateur socialiste avait alors réagi en disant : « Mais quel est l’imbécile qui a choisi Singapour comme modèle ? C’est une dictature ». En fait, c’était très intéressant car cela révélait précisément l’existence d’un véritable choix politique à faire.

On peut imaginer une société extrêmement efficace, capable de répondre pleinement à des objectifs écologiques, sanitaires ou sécuritaires. Des expériences étrangères existent et les moyens techniques permettant d’y parvenir sont aujourd’hui largement disponibles. Mais le problème est que nous avançons vers ce type de modèle sans jamais le dire explicitement. Nous y allons progressivement, par la norme et par le droit. Car derrière la norme se trouve toujours la justice : les deux sont indissociables. Pourtant, cette évolution n’a jamais fait l’objet d’un débat démocratique clair.

La question devrait être posée de manière simple : voulons-nous, oui ou non, une société de type singapourien ? Il ne s’agit pas de dire qu’un modèle est bon ou mauvais en soi, mais de permettre aux citoyens de choisir en connaissance de cause.

Or le politique porte ici une responsabilité importante. Il ne formule pas les enjeux dans les termes qu’ils devraient être. Il ne présente pas ces questions comme de véritables choix de société. À défaut, nous nous retrouvons avec des demi-choix, des évolutions progressives et souvent implicites, tandis que le peuple n’est jamais réellement amené à se prononcer sur les grandes orientations de la société dans laquelle il souhaite vivre.

Pourtant, si l’on observe les dernières décennies, il est évident que le principe de précaution a profondément transformé notre rapport au risque, à la sécurité et à la liberté. Il suffit de voir le nombre croissant d’événements annulés pour des motifs sanitaires ou de sécurité pour mesurer cette évolution.

Cette transformation est réelle, mais elle n’a jamais été véritablement débattue ni assumée collectivement. Je regrette profondément que le débat politique ne puisse pas davantage s’emparer de ces sujets, alors même qu’ils touchent directement à notre vie quotidienne et qu’ils engagent, au fond, une réflexion essentielle sur l’évolution de notre société.

QUEL TYPE DE SOCIÉTÉ VOULONS-NOUS ?

RPP – En même temps, c’est assez paradoxal, car on n’a sans doute jamais autant débattu de la norme, de l’emprise de l’État ou de l’excès de réglementation. Mais, en effet, nous peinons à poser la question de leur juste place. Au fond, nous traitons davantage les symptômes que le problème originel. Pourquoi, selon vous ?

Frédéric Masquelier – Parce que nous avons du mal à définir un horizon collectif, à dire clairement quel type de société nous voulons.

L’exemple de Singapour est intéressant à cet égard, notamment en matière de sécurité. Il s’agit évidemment d’une autre culture, d’un autre rapport entre l’individu et la collectivité, d’une autre acceptation de l’intervention publique. Mais cela même n’est jamais véritablement expliqué dans le débat public. À Singapour, il existe de nombreuses normes, y compris sociales, ainsi qu’une forte intrusion dans la sphère privée. C’est d’ailleurs ce qui en fait un cas particulièrement éclairant. Cette intrusion est théorisée par les fondateurs du modèle singapourien eux-mêmes : l’idée est qu’une action publique pleinement efficace suppose une capacité d’intervention importante dans la vie privée des individus.

La question est donc celle de l’horizon que nous nous fixons. Si notre objectif est, par exemple, de réduire drastiquement la délinquance ou d’améliorer significativement la sécurité, sommes-nous prêts à assumer toutes les conséquences que cela impliquerait ? Quels arbitrages entre sécurité, liberté individuelle et protection de la vie privée sommes-nous disposés à accepter ?

Or nous évitons généralement de poser le débat en ces termes. Nous nous concentrons davantage sur les réponses immédiates : construire plus de places de prison, durcir les textes, adopter de nouvelles lois. Mais chacun sait bien qu’ajouter quelques années de peine supplémentaires ne suffit pas, à lui seul, à empêcher un multirécidiviste de passer à l’acte. Nous traitons les conséquences sans toujours interroger les finalités, ni les moyens réels d’atteindre les objectifs que nous affichons.

Comme nous ne nommons pas clairement les choses – ou que nous les nommons mal –, nous nous privons de la possibilité d’avoir un véritable débat démocratique sur les choix à opérer. Et cela relève, à mes yeux, de la responsabilité du politique. Le rôle du politique devrait être de poser les termes du débat, d’expliciter les différents modèles possibles, d’en assumer les implications et de permettre aux citoyens de choisir en connaissance de cause. Faute de cela, nous nous retrouvons dans une forme d’entre-deux permanent : nous affichons certaines ambitions, mais sans jamais assumer pleinement les conséquences des moyens nécessaires pour les atteindre. C’est ainsi que j’analyse, au fond, notre difficulté à répondre à la question bureaucratique.

LA CAPACITÉ DE NOMMER LES CHOSES

RPP – Qu’est-ce qui manque aujourd’hui dans le débat politique pour que des candidats à l’élection présidentielle, par exemple, puissent s’emparer de cette question de manière plus juste et plus approfondie ?

Frédéric Masquelier – Je crois d’abord que les partis politiques ne travaillent plus suffisamment ou en tout cas qu’ils travaillent mal. Ils sont devenus des structures très verticales, organisées du haut vers le bas. J’ai été assez engagé au sein des Républicains et j’ai pu constater que, lorsqu’un responsable national ou un représentant parlementaire finit par décider de tout, il se crée nécessairement une déconnexion avec la base militante et les réalités du terrain. Or la force d’un parti politique réside précisément dans sa capacité à faire remonter les préoccupations de la société et à nourrir une réflexion collective. Aujourd’hui, la plupart des formations politiques fonctionnent peu ou prou de la même manière.

On observe également une forte homogénéisation des élites dirigeantes. Les responsables politiques nationaux sont souvent en contact étroit avec la haute administration ; ils en sont parfois eux-mêmes issus. Ils ont fréquenté les mêmes écoles, partagent les mêmes références, les mêmes codes culturels et, souvent, une manière assez similaire d’appréhender les problèmes publics. Cette proximité produit une forme de consensus implicite qui conduit à ne plus oser poser certains débats de fond.

Qui serait aujourd’hui prêt à dire clairement : si nous voulons un modèle de sécurité comparable à celui de Singapour, voilà précisément ce que cela implique en termes de libertés publiques, de contrôle social ou d’organisation de la société ? Très peu d’acteurs politiques acceptent de présenter les choses de cette manière. Même les formations qui se présentent comme les plus contestataires ou les plus radicales hésitent à formuler explicitement ces choix. On reste souvent dans le registre du discours ou de l’affirmation de principe, sans aller jusqu’à exposer les conséquences concrètes des orientations proposées.

Nous vivons ainsi dans une forme de « radicalité molle » : les mots peuvent être forts, mais les véritables choix de société ne sont jamais clairement posés. Or la démocratie suppose précisément la capacité à expliciter les alternatives, à en assumer les implications et à permettre aux citoyens de trancher en connaissance de cause.

C’est peut-être cela qui manque le plus aujourd’hui au débat politique : la capacité à nommer les choses, à sortir des slogans et à affronter les véritables arbitrages qu’impliquent nos choix collectifs.

RPP – L’État et l’administration font pourtant l’objet de réformes régulières, plus ou moins ambitieuses. Une nouvelle loi vient encore d’être adoptée au Sénat et devrait arriver à l’Assemblée nationale à la rentrée. Pourquoi, selon vous, ces réformes manquent-elles systématiquement leur objectif ?

Frédéric Masquelier – Parce qu’elles ne s’inscrivent pas dans une réflexion globale. Il y a beaucoup d’effets d’annonce autour de la simplification administrative, mais très peu de remise en cause de fond. Supprimer une agence, par exemple, ne signifie pas nécessairement simplifier l’action publique. Si l’on conserve les mêmes règles, les mêmes procédures et les mêmes normes, on ne fait souvent que déplacer les structures ou déconcentrer certaines compétences. Peut-être réalisera-t-on quelques économies, encore que cela reste à démontrer, mais on ne touche pas au cœur du problème.

Je crois que nous ne réfléchissons pas suffisamment à la question de l’efficacité réelle de l’action publique. Une part importante de ces réformes relève davantage de la communication politique que d’une volonté de transformation en profondeur.

ASSUMER LA QUESTION DE LA RESPONSABILITÉ

Une véritable réforme supposerait d’aborder la question de la responsabilité. Cela renvoie notamment au statut des acteurs publics et à la capacité à identifier clairement qui décide et qui répond de ses décisions. On l’a encore vu récemment avec l’affaire Lyhanna : face à un drame de cette nature, il est probable qu’au final personne ne soit véritablement tenu pour responsable. Cela me rappelle d’ailleurs le traumatisme de l’affaire d’Outreau. J’achevais alors mes études de droit et j’avais été profondément marqué par les conclusions de la commission d’enquête. Au fond, le message qui ressortait était que « le système avait fonctionné », puisque les personnes injustement mises en cause avaient finalement été innocentées. Cette incapacité à remettre en question le fonctionnement même des institutions est quelque chose de profondément révélateur.

La question essentielle est pourtant simple : voulons-nous un système dans lequel chacun assume véritablement ses responsabilités ? Ce débat n’est jamais posé en ces termes.

De la même manière, on évoque régulièrement la décentralisation sans jamais aller au bout de la réflexion. Veut-on réellement rapprocher les décisions des citoyens ? Que signifie concrètement donner davantage d’autonomie aux collectivités territoriales ? Prenons l’exemple des régions. Veut-on aller plus loin en matière d’autonomie, y compris fiscale ? Accepte-t-on les conséquences que cela pourrait entraîner, notamment en termes de différenciation territoriale ou de concurrence entre collectivités ?

Là encore, les débats sont souvent mal posés. Ils restent vagues et se réduisent fréquemment à des exercices de communication.

Il en va de même du terme de « simplification », qui est constamment invoqué mais rarement défini. Que signifie réellement simplifier ? Quelles en seraient les conséquences ? C’est d’ailleurs l’un des points que j’aborde dans mon livre. Une bureaucratie plus efficace ne serait pas nécessairement plus appréciée. Car l’efficacité administrative a aussi un coût. Elle implique souvent davantage de contrôle, davantage de données, davantage de capacités d’intervention de la puissance publique. Autrement dit, elle peut se traduire par moins de liberté individuelle et moins de vie privée. Or nous constatons à quel point les citoyens demeurent attachés à ces libertés. Les réactions observées après la période Covid en ont fourni une illustration particulièrement nette.

Là encore, nous n’allons jamais au bout du raisonnement. Aucun responsable politique, quelle que soit sa sensibilité, n’ose véritablement poser en toute clarté les termes des choix collectifs. On hésite à dire les choses telles qu’elles sont, comme si les citoyens n’étaient pas capables d’entendre la complexité des enjeux. Il existe pourtant une véritable intelligence collective, et les citoyens ressentent cette forme d’évitement. C’est sans doute l’une des raisons pour lesquelles ces réformes produisent si peu d’effets : au fond, elles ne cherchent pas réellement à transformer le système. Elles visent davantage à donner le sentiment du changement qu’à engager une remise en cause profonde de l’organisation administrative.

RPP – Je vais être un peu provocateur. Vous évoquiez les modèles asiatiques. La Chine, par exemple, se projette sur plusieurs décennies avec les nouvelles routes de la soie. Dans un contexte de crises climatique, géopolitique et économique, les modèles bureaucratiques autoritaires apparaissent, du moins vus depuis l’Occident, comme particulièrement efficaces. La dichotomie que vous établissez entre bureaucratie et démocratie conduit à une interrogation : la bureaucratie n’est-elle pas, aujourd’hui, le modèle le plus efficace pour relever les défis de demain ?

Frédéric Masquelier – C’est précisément l’un des grands débats contemporains, notamment à travers la question de l’État de droit. Dans le débat public, on tend souvent à assimiler l’État de droit à l’extension des procédures et des mécanismes bureaucratiques. Or, trop de droit signifie aussi trop de bureaucratie et pas assez de démocratie. Ce n’est jamais formulé explicitement de cette manière, mais c’est souvent ainsi que cela est perçu. C’est, à mes yeux, un débat fondamental que nos démocraties devraient avoir de manière beaucoup plus sereine et approfondie.

Je ne dis évidemment pas qu’il faudrait transposer le modèle chinois en France. Mais il faut regarder les choses avec lucidité. Si l’on prend la question du contrôle social, nous constatons qu’il progresse partout, y compris dans les démocraties occidentales. Je le vois très concrètement à travers les politiques publiques locales. Les systèmes d’évaluation, de notation, de scoring, les indicateurs de performance se multiplient. Ils permettent certes davantage de lisibilité, de rationalité et une meilleure mesure de l’efficacité des politiques menées, mais ils constituent également des instruments de contrôle social. Et ce qui est frappant, c’est que cette évolution s’opère souvent de manière implicite. Personne ne s’est véritablement demandé collectivement si nous souhaitions aller dans cette direction ou non. Nous nous adaptons progressivement à ces dispositifs sans avoir réellement débattu de leurs implications.

La bureaucratie se présente aujourd’hui, au moins dans les démocraties occidentales, comme une garante de certaines valeurs : l’égalité de traitement, la prévisibilité des décisions, la protection contre l’arbitraire. Et elle joue effectivement ce rôle. Mais le problème est que nous n’abordons presque jamais ces questions sous l’angle démocratique. Nous ne demandons pas suffisamment jusqu’où nous sommes prêts à aller, quels arbitrages nous acceptons entre efficacité, liberté et participation démocratique.

Et l’on retrouve ici, encore une fois, la question de la poule et de l’œuf : démocratie et bureaucratie ont besoin l’une de l’autre. Une démocratie sans administration rationnelle peut conduire à l’arbitraire ou à l’impuissance ; une bureaucratie sans contrôle démocratique peut, à l’inverse, devenir autonome et s’éloigner progressivement de la volonté populaire.

C’est précisément pour cette raison que je suis assez critique à l’égard du politique au sens large. La responsabilité première du politique est de poser les termes du débat, de définir un horizon collectif et d’assumer les choix de société.

En 1958, le général de Gaulle a donné une vision de la société française. Il y avait un projet, une direction, un récit collectif. Aujourd’hui, nous avons du mal à définir un horizon. Et faute d’une vision clairement assumée, les évolutions se font progressivement, presque par inertie, sous l’effet des crises, des contraintes techniques ou des logiques administratives. Les débats de fond disparaissent.

C’est en ce sens que je considère que la bureaucratie est, en partie, la conséquence de la faiblesse du politique. La bureaucratie n’est pas un phénomène autonome apparu spontanément. Elle est aussi le produit de l’incapacité du politique à définir clairement un projet de société, à assumer des choix et à organiser un véritable débat démocratique sur les orientations collectives. En définitive, la bureaucratie est, d’une certaine manière, la responsabilité du politique lui-même.

DÉFENDRE LES VALEURS OCCIDENTALES ET EXPRIMER PAR LE BAS LA SOUVERAINETÉ POPULAIRE

RPP – Que faudrait-il pour que le politique retrouve une vision et une conscience de son rôle ? Si l’on part du principe que le problème est d’abord politique, l’enjeu n’est-il pas moins de conjurer la bureaucratie que de rénover le politique lui-même ?

Frédéric Masquelier – Oui, je le crois profondément et cela fait partie des valeurs occidentales. Lorsque l’on observe ce qui se passe dans le reste du monde, nous disposons aujourd’hui de suffisamment de points de comparaison pour nourrir cette réflexion. Si l’on regarde certains pays d’Amérique du Sud, on constate des situations démocratiques parfois préoccupantes. Quant au modèle chinois, il ne correspond pas à notre histoire et à notre culture politique.

La défense des valeurs occidentales est donc un sujet essentiel. Mais elle ne peut pas se réduire à quelques débats défensifs, notamment autour de la seule question migratoire. Le débat est souvent trop étroit, alors que l’enjeu est beaucoup plus large. Il faut avant tout ne plus avoir peur du débat démocratique.

Le référendum de 2005 a laissé des traces profondes. Beaucoup de citoyens ont eu le sentiment qu’on leur demandait leur avis, avant de revenir ensuite sur leur décision. Cela a contribué à nourrir une forme de défiance durable. Il faut donc redonner confiance aux citoyens. Et cela suppose de rapprocher les lieux de décision de ceux qui en subissent directement les conséquences. Il faut permettre aux citoyens de s’exprimer chaque fois que cela est possible.

À l’échelle d’une ville, cela fonctionne. À Saint-Raphaël, j’ai ainsi délégué une partie de mes compétences à des conseils de quartier qui peuvent prendre des décisions sur certaines questions d’urbanisme et maîtrisent leur propre ordre du jour. Cette expérience montre qu’il existe une véritable capacité d’implication des citoyens lorsqu’on leur donne des responsabilités concrètes. Je crois beaucoup à cette reconstruction démocratique par le bas, par la proximité. C’est à cette échelle que les citoyens vivent leur quotidien, qu’ils perçoivent les politiques publiques et qu’ils peuvent le plus facilement se réapproprier la décision collective. Malgré une certaine érosion, le maire demeure encore aujourd’hui l’élu qui bénéficie du plus fort niveau de confiance. La réalité quotidienne se joue d’abord au niveau local : on crée des zones économiques, on anime la ville, on la sécurise avec la police et on s’aperçoit que la frontière avec le régalien est de plus en plus ténue. Globalement, la démocratie locale fonctionne plutôt bien.

C’est pourquoi je pense que la réflexion sur le renouveau démocratique doit être menée de bas en haut. Si nous ne reprenons pas ce travail patient de reconstruction de la confiance, si nous ne réapprenons pas à faire vivre la démocratie de proximité, je vois mal comment nous pourrons améliorer durablement les choses. En tant qu’élu local j’ai sans doute, sur ces questions, un prisme particulier, mais je crois sincèrement que la réalité du terrain, celle de la vie quotidienne des citoyens, constitue un point d’appui essentiel pour repenser notre fonctionnement démocratique par une souveraineté populaire procédant du bas.

Nous avons aujourd’hui de nombreuses raisons de mener ce débat : les crises que nous traversons, les transformations de l’État, les interrogations sur nos libertés et sur notre modèle démocratique nous y obligent. Encore faut-il accepter de poser les bonnes questions. Et, pour être honnête, je crains que la prochaine élection présidentielle ne s’oriente pas véritablement vers ces enjeux de fond.

L’IA, COMME PARACHÈVEMENT DE LA BUREAUCRATIE, POSE DES PROBLÈMES D’AMPLEUR

RPP – L’immense majorité des réflexions actuelles sur la débureaucratisation repose sur l’idée que l’intelligence artificielle va nous sauver. En substance, le problème de la bureaucratie serait avant tout un problème d’individus, de lenteur et d’inefficacité ; l’introduction de l’IA permettrait donc de résoudre ces difficultés, d’améliorer la performance administrative et, finalement, de mettre un terme à nos problèmes bureaucratiques. Ce n’est pourtant pas votre conception. Vous défendez même une thèse presque inverse. Pouvez-vous nous l’expliquer ?

Frédéric Masquelier – Sur l’intelligence artificielle, il faut d’abord distinguer les discours des réalités de terrain. Les transformations en cours sont déjà considérables, mais lorsqu’on observe concrètement la manière dont l’IA est mise en œuvre, que ce soit dans les collectivités publiques ou dans les entreprises, les choses apparaissent beaucoup plus complexes. On se heurte à des résistances, à des incompréhensions, à un manque de compétences et parfois à une difficulté culturelle à s’approprier ces nouveaux outils.

L’« État start-up » ne se construira pas en un claquement de doigts. Cela prendra beaucoup de temps. Il en va de même dans le secteur privé. Cela ne signifie pas que le mouvement n’existe pas, il est réel, mais il sera progressif et sans doute plus lent qu’on ne l’imagine.

Au-delà de ces aspects pratiques, l’IA pose surtout des questions beaucoup plus profondes, notamment en matière de liberté et de place de l’humain. L’IA comme parachèvement de la bureaucratie pose des problèmes d’ampleur aux Sociétés, à la démocratie et à l’Homme. L’une des caractéristiques de ces technologies est leur capacité de traçabilité presque totale. Elles permettent également, dans de nombreux domaines, de produire des résultats d’une qualité parfois supérieure à ceux que pourrait fournir un être humain. Dès lors se pose immédiatement la question du sens. Lorsque l’on dit à quelqu’un qu’il pourra être remplacé par une intelligence artificielle, il ne s’agit pas seulement d’un problème d’emploi ou d’efficacité. C’est aussi une question existentielle. Les individus peuvent avoir le sentiment d’une perte de sens, et cette inquiétude est déjà perceptible.

Par ailleurs, lorsqu’on utilise régulièrement ces outils, on est parfois frappé par le niveau de qualité des réponses produites. Pourquoi consacrer six mois à un projet lorsque l’on constate qu’une intelligence artificielle est capable de réaliser le travail en une demi-journée, avec souvent une qualité supérieure ? C’est pourquoi j’invite à la prudence.

Dans mon ouvrage j’aborde également une question dont on parle finalement assez peu : celle de la réception des décisions prises par une machine. Il existe évidemment de nombreux domaines dans lesquels l’IA constitue un progrès évident. Pouvoir inscrire son enfant à l’école en ligne, acheter un billet d’avion ou accomplir certaines démarches administratives rapidement est une avancée. Je ne suis absolument pas technophobe. Mais il existe aussi de nombreuses situations dans lesquelles les individus n’attendent pas seulement une décision, ils souhaitent une explication, un dialogue, une possibilité d’échange. Je n’imaginerais pas, par exemple, un conseil municipal dont les décisions seraient prises par une intelligence artificielle. Techniquement, cela pourrait fonctionner, mais la démocratie ne se réduit pas à la production d’une décision rationnelle. Elle suppose un débat contradictoire, une confrontation entre une majorité et des oppositions, une délibération collective.

Je prends souvent un exemple issu de mon expérience d’avocat. J’ai eu à défendre des enfants victimes de viol. Lorsque la réforme de la Cour d’assises est intervenue, j’ai parfaitement compris la logique poursuivie : gagner du temps et rendre les décisions plus efficacement. Mais les victimes n’attendent pas seulement qu’une décision soit rendue. Elles ont besoin de comprendre. Pourquoi les faits ont-ils pu se produire ? Pourquoi certaines personnes n’ont-elles pas réagi ? Pourquoi a-t-on laissé faire ? J’ai souvent constaté que, si cette compréhension n’existait pas, la décision, même sévère, demeurait difficilement acceptable pour les victimes.

Cela montre qu’il existe toute une série de décisions dans lesquelles les individus ont besoin de participer au processus, d’être entendus et de pouvoir donner du sens à ce qui leur arrive. La logique bureaucratique poussée à son terme pourrait conduire à considérer qu’une décision prise par une intelligence artificielle est nécessairement bonne parce qu’elle est rationnelle. Je ne conteste pas qu’elle puisse être rationnelle. Mais la rationalité ne suffit pas à fonder la légitimité. Pour qu’une décision soit acceptée, il faut aussi qu’elle puisse être discutée, comprise et appropriée par ceux auxquels elle s’applique. Nous sommes des êtres humains, avec des histoires, des sensibilités, des expériences différentes. Mettez cent personnes dans une pièce, vous aurez cent manières différentes de percevoir une même situation. Cette diversité humaine, cette dimension psychologique et anthropologique, sont encore largement absentes des réflexions actuelles.

Nous parlons presque exclusivement de performance. Or la performance n’est pas une finalité humaine en soi, c’est une question d’organisation. La véritable question est de savoir pour qui et dans quel but cette organisation doit fonctionner. C’est ce qui rend ces sujets si passionnants : il faut constamment revenir à la question de la finalité. Oui, une technologie peut être plus efficace. Mais comment sera-t-elle perçue ? Sera-t-elle acceptée ? Sera-t-elle jugée légitime ? Sans cette réflexion, tout cela perd son sens.

Je lisais récemment que Sam Altman, le fondateur d’OpenAI, avait été profondément marqué par Superintelligence² du philosophe suédois Nick Bostrom. Celui-ci utilise l’exemple des trombones : si l’on donne à une intelligence artificielle pour objectif de fabriquer des trombones, elle pourrait poursuivre ce but de manière si efficace qu’elle finirait par mobiliser toutes les ressources disponibles, y compris au détriment des êtres humains. L’exemple est volontairement extrême, mais il illustre une idée essentielle : il peut exister des objectifs parfaitement rationnels qui ne sont plus des objectifs humains.

Et je crois que les principaux acteurs de l’intelligence artificielle, comme Peter Thiel, Sam Altman ou Elon Musk, ont parfaitement conscience de cette dimension anthropologique. Ils perçoivent très clairement ces interrogations fondamentales sur la place de l’homme, sur le sens de la décision et sur les finalités que nous souhaitons assigner à ces technologies. C’est précisément pour cette raison que le débat ne peut pas être uniquement technique, il doit être profondément politique et humain.

NOUS SOUFFRONS D’UN DÉFICIT DE PAROLE POLITIQUE FORTE

RPP – Il existe en réalité deux demandes contradictoires. Les enquêtes d’opinion montrent une forte attente d’efficacité, d’autorité et de capacité d’action ; d’une certaine manière, les différentes formes de populismes ou d’autoritarismes en témoignent. Mais, dans le même temps, nos concitoyens expriment aussi un besoin d’humanité, de proximité, de compréhension et de reconnaissance. Comment concilier ces deux aspirations ? Au fond, la forme de schizophrénie que vous décrivez dans le politique n’est-elle pas le reflet de nos propres contradictions ? N’y a-t-il pas en chacun de nous ce désir simultané d’une bureaucratie autoritaire, capable de satisfaire nos attentes, et d’une humanisation de la décision, fondée sur la relation et l’écoute ?

Frédéric Masquelier – Oui, et je pense que cela montre précisément que nous parlons du réel.

Il n’y a que les idéologies qui appréhendent les choses de manière univoque et prétendent apporter des réponses simples à des problèmes complexes. La vie d’une société est faite de contradictions permanentes. L’organisation politique consiste précisément à les arbitrer, à les assumer et à tenter de les concilier. C’est cela, la réalité démocratique. Et les citoyens comprennent parfaitement cette complexité.

Au cours de la campagne municipale que j’ai menée, j’ai pu constater à quel point ces deux aspirations coexistent. Les citoyens demandent de l’efficacité, des résultats concrets, une capacité à agir. Mais ils ont tout autant besoin d’être reconnus, entendus et considérés. Et cela, aucune intelligence artificielle ne pourra jamais véritablement le remplacer.

L’efficacité est indispensable au fonctionnement d’une organisation. Toute société a besoin de règles, de procédures et d’une certaine logique de performance. Mais il ne peut y avoir de déconnexion entre cette exigence d’efficacité et le besoin fondamental de reconnaissance humaine.

C’est d’ailleurs ce qu’expriment souvent les mouvements qualifiés de populistes, à travers l’opposition entre « eux » et « nous », entre ceux qui décident et ceux qui ont le sentiment de ne plus être entendus. Les Gilets jaunes relevaient également de cette logique, alors même qu’ils étaient, pour beaucoup, bénéficiaires de l’appareil bureaucratique. J’ai rencontré nombre d’entre eux : des personnes profondément fragilisées, confrontées au déclassement social et n’ayant plus aucune perspective. Je leur avais demandé pourquoi ils étaient si attachés à l’idée du référendum d’initiative citoyenne et ce que celui-ci changerait concrètement dans leur vie quotidienne. Leur réponse m’a profondément marqué. Ils ne m’ont parlé ni d’argent, ni de logement, ni même de pouvoir d’achat. Ils m’ont simplement répondu : « Cela nous permettrait d’être reconnus ».

Je crois que le mouvement des Gilets jaunes est avant tout un mouvement de la reconnaissance. À ce moment-là, nous avons sans doute manqué quelque chose. Nous avons considéré qu’il s’agissait essentiellement d’un problème économique et qu’il pouvait être résolu par des mesures financières. Mais il existait là une véritable demande de considération, de participation et de reconnaissance démocratique. Nous avons probablement laissé passer une occasion importante de réfléchir à la manière de réintégrer dans le débat public des catégories de la population qui avaient le sentiment de ne plus compter et pour lesquelles la colère constituait finalement le dernier mode d’expression disponible. Et ce mécontentement était, à bien des égards, légitime au regard de leur situation. Lorsque les citoyens ne comprennent plus les décisions prises, lorsqu’on ne leur explique plus les contraintes, les choix et leurs conséquences, les frustrations et les colères tendent inévitablement à se multiplier.

Oui, il existe une contradiction entre la demande d’efficacité et la demande de reconnaissance. Mais cette contradiction est normale et légitime. L’enjeu n’est pas de la supprimer, mais de l’assumer. Et c’est précisément là que le politique devrait retrouver tout son rôle : expliquer, convaincre, donner du sens, rendre intelligibles les choix collectifs. Or nous voyons bien aujourd’hui que cette fonction essentielle s’est progressivement affaiblie.

LA FORCE EST REDEVENUE, POUR BEAUCOUP, UNE CONDITION DE LA PUISSANCE POLITIQUE

RPP – Au fond, si ce n’est ni la bureaucratie qui nous sauve, ni l’intelligence artificielle, et s’il faut malgré tout continuer à croire en la démocratie, quelles sont les solutions ? Des États-Unis à la Pologne, du Portugal à la Finlande, on a le sentiment qu’aucune démocratie occidentale ne se porte bien. Donald Trump a fait campagne contre ce qu’il appelle « l’État profond ». Partout émergent des débats sur la technocratie, sur la demande de démocratie et, simultanément, sur la montée de forces populistes, y compris dans des pays que l’on considérait jusqu’ici comme relativement préservés. Comment sortir de cette situation ? Comment reprendre le contrôle sur la technocratie ?

Frédéric Masquelier – C’est une vraie question, et je me la pose souvent moi-même. J’ai peut-être une vision un peu fataliste des choses. Lorsqu’on regarde l’histoire, on constate qu’aucun système politique n’a jamais fonctionné de manière parfaitement satisfaisante. L’homme reste l’homme, avec ses aspirations, ses passions, ses intérêts et son rapport au pouvoir. Le pouvoir, sous toutes ses formes, est inhérent à la nature humaine depuis que les hommes vivent en société. Il ne faut jamais perdre cette dimension anthropologique de vue. Pour autant, je pense qu’il existe aujourd’hui un véritable besoin de renouvellement du discours politique. Nous souffrons d’un déficit de parole politique forte. Il n’y a plus, ou très peu, de grands récits collectifs, de visions capables de structurer le débat public et de donner une direction. C’est, à mes yeux, une faiblesse majeure de nos démocraties.

Les questions d’organisation, de rationalisation ou même d’efficacité administrative sont finalement simples à traiter. Les nouvelles technologies, l’intelligence artificielle et les outils de gestion peuvent apporter des réponses sur ces aspects. Le véritable problème n’est pas organisationnel ; il est politique. La difficulté réside dans la capacité à définir un horizon collectif et à entraîner la société derrière celui-ci.

De ce point de vue, les mouvements populistes ont souvent mieux compris cette nécessité que les formations politiques traditionnelles. Aux États-Unis, Donald Trump a été élu sur un slogan simple : Make America Great Again. Chacun peut y mettre ce qu’il veut, mais il avait un vrai discours politique avec un horizon, une direction.

C’est précisément le rôle du politique : construire un récit, proposer un cap, donner du sens. À partir de là, il devient ensuite possible de réfléchir aux modalités concrètes de réforme : rapprocher les décisions des citoyens, renforcer les responsabilités, redonner de l’autonomie aux échelons de proximité.

La question de la justice constitue également un sujet essentiel. Il existe sans doute une réflexion à mener sur la place du juge, sur ses responsabilités et sur les modalités de son articulation avec le pouvoir démocratique. Plus largement, il y a de nombreuses réformes possibles. Mais je crois qu’aucune d’entre elles ne pourra véritablement produire d’effets tant que le politique n’aura pas retrouvé sa capacité à se faire entendre et à proposer une vision. Car, en démocratie, c’est toujours le politique qui détient, en dernier ressort, les clés de la décision. Soit il décide lui-même, dans le cadre du mandat qui lui a été confié ; soit il organise les conditions permettant au peuple de décider directement. Mais, dans tous les cas, c’est à travers le politique que ces questions doivent être tranchées.

RPP – Si l’on prend l’exemple du juge, que vous évoquiez à l’instant, on constate que les évolutions procèdent d’abord de décisions politiques. Ainsi, les débats sur l’inéligibilité montrent bien que ce n’est pas le juge qui crée cette sanction, mais le législateur qui l’introduit dans la loi. De même, le principe de précaution a été inscrit dans notre ordre juridique par le constituant lui-même. Au fond, le politique ne s’enchaîne-t-il pas lui-même ? Et si tel est le cas, pourquoi le fait-il ?

Frédéric Masquelier – Je crois qu’il le fait pour plusieurs raisons : par faiblesse, parfois par méconnaissance, et souvent aussi par démagogie.

Prenons le débat sur l’inéligibilité à vie. Lorsque Marine Le Pen déclarait qu’un élu condamné devait être rendu inéligible à vie, on voit bien qu’il s’agit là d’une posture très largement démagogique, d’autant plus lorsque ceux qui la défendent ne sont pas toujours prêts à s’appliquer à eux-mêmes les principes qu’ils énoncent.

Sur la question du juge, j’ai eu l’occasion d’échanger avec Alain Juppé lorsque je l’ai reçu à Saint-Raphaël. Nous évoquions la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Il me disait : « Nous appliquons simplement la Constitution ». Je lui faisais remarquer que le bloc de constitutionnalité avait été considérablement élargi au fil du temps. Or, de fait, le juge constitutionnel a progressivement dégagé de nouveaux principes et étendu son champ d’intervention. Ce n’était pas la conception originelle qu’en avait le général de Gaulle.

Mais le politique hésite à poser clairement cette question. Il existe une forme de crainte à l’égard du juge. On entend souvent dire qu’« une décision de justice ne se commente pas ». C’est évidemment faux : toute la doctrine juridique, tous les recueils de jurisprudence sont précisément constitués de commentaires de décisions. On ne remet pas en cause celui qui rend la décision, mais le débat sur les conséquences institutionnelles ou politiques d’une jurisprudence est parfaitement légitime.

Là encore, nous posons mal le sujet.

Nous sommes aussi dans une société du temps court, de la réaction immédiate. Les médias jouent un rôle important dans cette accélération permanente du débat public. Le politique se retrouve enfermé dans une succession de séquences instantanées, de réactions à chaud, ce qui rend plus difficile toute réflexion de long terme. Et lorsqu’un responsable politique tente de sortir de ce cadre ou de remettre en question certains équilibres institutionnels, il est très rapidement renvoyé à l’accusation de populisme. Il se retrouve donc dans une forme d’enfermement. Le risque, dès lors, est que les citoyens finissent par considérer que seuls les mouvements qualifiés de populistes sont en mesure de briser ce carcan et de redonner une capacité d’action au politique. C’est d’ailleurs l’une des clés de lecture possibles de l’élection de Donald Trump. Une partie de ses électeurs a pu avoir le sentiment qu’il fallait une personnalité capable de parler plus fort, de rompre avec les codes traditionnels et de s’affranchir des contraintes du système.

Parmi les différentes analyses possibles, celle-ci me paraît avoir sa part de pertinence. Celui qui parle fort apparaît désormais comme le seul à même de réaffirmer une capacité de décision, de fixer les règles et de s’imposer. La force est redevenue, aux yeux de beaucoup, une condition de la puissance et de l’action politique.

Frédéric Masquelier, 
maire de Saint-Raphaël et président d’Estérel Côte d’Azur

Propos recueillis par Benjamin Morel