À la croisée du contrôle politique et de la fonction juridictionnelle, les commissions d’enquête parlementaire empruntent au juge certains de ses pouvoirs sans en partager les garanties ni la finalité. Entre recherche de la vérité, médiatisation et respect de la séparation des pouvoirs, leur rôle soulève une question démocratique essentielle.

Lors de l’audition de Rachida Dati le 21 mars 2024 devant la commission d’enquête sur la TNT, l’ancienne ministre de la Culture a rappelé le rapporteur à sa fonction : « je ne souhaite pas être ainsi mise en cause. Vous êtes le rapporteur d’une commission et non un procureur ou un juge d’instruction »¹. La scène est révélatrice : ce n’est pas la personne auditionnée qui s’y voit protégée par les garanties d’une juridiction, c’est le parlementaire qui se voit rappeler qu’il n’est pas juge. Elle illustre la tension structurelle qui traverse l’exercice du contrôle parlementaire sous la Ve République : entre la nécessité d’enquêter sur l’action gouvernementale et l’interdiction d’empiéter sur le domaine judiciaire  posée par la règle d’irrecevabilité judiciaire ² les commissions d’enquête occupent une position inconfortable, exposées à l’accusation de vouloir « juger » sans en avoir ni la légitimité ni les contraintes.

La question de savoir si les commissions d’enquête sont des « juges parlementaires » n’est pas seulement rhétorique³. Elle touche à la définition même de la fonction de contrôle, à ses limites constitutionnelles et à sa légitimité démocratique. Organes temporaires créés pour recueillir des éléments d’information sur des faits déterminés ou sur la gestion des services publics et des entreprises nationales⁴, les commissions d’enquête ont été constitutionnalisées à l’article 51-2 de la Constitution⁵ lors de la révision du 23 juillet 2008, au moment où la fonction de contrôle était elle-même désormais explicitement mentionnée à l’article 24 de la Constitution⁶.

Depuis lors, elles se sont multipliées, sous l’effet conjugué du droit de tirage reconnu à chaque groupe d’opposition ou minoritaire⁷ et de l’augmentation du nombre de groupes dans les deux assemblées⁸. Cette inflation a transformé cet instrument de contrôle en outil systématique d’opposition, voire en levier de visibilité médiatique, tandis que les sujets traités débordent de plus en plus largement le contrôle de l’action gouvernementale. Saisies de sujets sociétaux ou économiques – pratiques industrielles de l’eau en bouteille, crèches privées, plateformes numériques étrangères – certaines commissions tendent à s’ériger en auditeur universel de la société, s’éloignant du périmètre tracé par les règles applicables. La présidente de l’Assemblée nationale, Yaël Braun-Pivet, le relevait publiquement en mai 2025 en indiquant que certaines commissions étaient « instrumentalisées pour en faire des tribunes »⁹. D’autres franchissent une frontière plus sensible encore, en conduisant leurs investigations sur des faits dont la justice est simultanément saisie.

Cette tension n’est, du reste, pas nouvelle : dès le XIXᵉ siècle, les premières commissions d’enquête parlementaire s’inspiraient du modèle judiciaire et s’exposaient aux mêmes critiques d’empiètement¹⁰. Toutefois, la nouveauté tient à l’intensité du phénomène et à sa systématisation sous l’effet conjugué de la fragmentation politique et de la logique médiatique.

Dotées de pouvoirs d’investigation substantiels, conduisant leurs travaux sous serment, publiquement et en direct, les commissions d’enquête empruntent volontiers les apparences du prétoire. Pourtant, la garde des Sceaux Nicole Belloubet rappelait en 2018 que « le Parlement ne peut empiéter sur le domaine judiciaire »¹¹. Leurs méthodes ne sauraient faire oublier la différence fondamentale de nature entre le contrôle politique qu’elles exercent et la fonction juridictionnelle. Si certaines analogies dans les pouvoirs d’investigation méritent d’être relevées, la commission d’enquête s’écarte fondamentalement du juge par la nature, l’objet et les effets de cette activité de contrôle.

UN INSTRUMENT DE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE AUX ALLURES JURIDICTIONNELLES

La commission d’enquête dispose de pouvoirs d’investigation comparables à ceux d’une juridiction, sans pour autant offrir aux personnes entendues les garanties procédurales qui en découlent.

Des pouvoirs d’investigation comparables

La recherche de la vérité est l’objectif affiché d’une commission d’enquête comme d’une juridiction. Pour y parvenir, le législateur a doté les commissions d’enquête de moyens d’investigation comparables à ceux des juridictions. En vertu de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les rapporteurs exercent leur mission sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter cette mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l’exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l’État. La commission d’enquête peut entendre toute personne dont elle juge l’audition utile. La convocation est d’ailleurs contraignante : la personne désignée est tenue de comparaître, au besoin sous la contrainte d’un huissier ou d’un agent de la force publique. Le refus de comparaître, de déposer ou de prêter serment est pénalement sanctionné, en application des articles 434-13 à 434-15 du code pénal. En 2017, une première condamnation pour faux témoignage devant une commission d’enquête a été prononcée, attestant que ces dispositions ne sont pas lettre morte¹².

Ces pouvoirs permettent à la commission de reconstituer les faits avec une précision parfois remarquable. Le rapport d’enquête relatif à l’affaire Cahuzac, rendu le 8 octobre 2013, en offre une illustration topique : la chronologie des événements y est restituée avec une minutie comparable à celle d’une instruction judiciaire, les dates s’enchaînant dans un ordre précis et factuel. « Au terme de ses travaux, la commission d’enquête est parvenue à éclairer les principales zones d’ombre, non pas du fond de l’ « affaire Cahuzac », ce qui n’était pas son objet, mais de la manière dont celle-ci a été gérée par le Gouvernement et les services de l’État, entre les premières révélations de Mediapart, le 4 décembre 2012, et la mise en examen de Jérôme Cahuzac, le 2 avril 2013. Elle s’est en effet attachée à vérifier le bien-fondé des accusations formulées contre certaines administrations, contre des ministres, voire contre les plus hautes autorités de l’État »¹³. L’analogie avec le juge d’instruction – chargé lui aussi de rassembler des éléments favorables ou défavorables, de se rendre sur les lieux, d’entendre témoins et parties – est ainsi nettement perceptible. Cette analogie est renforcée par la publicité des auditions : comme l’audience juridictionnelle, l’audition parlementaire est en principe ouverte et accessible. Dans ces deux cas, la publicité répond à une exigence de transparence démocratique : la justice est rendue au nom du peuple français, et la commission d’enquête s’inscrit dans le régime représentatif qui implique que les élus rendent compte de leurs activités.

Enfin, le faux témoignage est sanctionné dans les deux enceintes par les articles 434-13 à 434-15 du code pénal, et il appartient au président de la commission d’enquête ou au Bureau de l’assemblée d’exercer les poursuites. Cette symétrie formelle renforce l’impression d’un contrôle de nature quasi-juridictionnelle exercé par la commission d’enquête. Elle trouve cependant ses limites dès lors que l’on s’intéresse non plus aux pouvoirs d’investigation mais aux garanties offertes aux personnes entendues.

Des garanties procédurales asymétriques

Si la commission d’enquête dispose de prérogatives comparables à celles de la juridiction, elle n’en offre pas les garanties procédurales essentielles, à commencer par le principe du contradictoire. Ce principe, structurant dans tout procès, n’y trouve en effet qu’une application très limitée. Ainsi, il n’existe pas de parties au sens procédural du terme. Les parlementaires enquêtent de manière unilatérale, en entendant les personnes de leur choix. Ensuite, la personne auditionnée peut simplement prendre connaissance du compte rendu de son audition mais ne peut y apporter de correction, sa seule ressource étant d’adresser des observations écrites que la commission est libre de ne pas publier. Le Conseil d’État a d’ailleurs pu indiquer qu’aucune juridiction n’était compétente pour se prononcer sur le refus d’une commission d’enquête de publier certaines auditions, au motif que les actes se rattachant à l’exercice de la fonction législative échappent au contrôle du juge administratif¹⁴.

De plus, la présence d’un avocat n’est pas juridiquement garantie : tolérée selon les commissions et leurs présidents, elle demeure à la discrétion de ces derniers. Si l’affaire d’Outreau a dessiné un cadre minimal – l’avocat peut accompagner la personne auditionnée à condition de se taire¹⁵ et que sa présence soit justifiée par la singularité de la situation –, la pratique demeure hétérogène. Lors de l’audition d’Alexandre Benalla, l’intervention des avocats n’a été admise qu’à la condition qu’ils s’en tiennent à des « chuchotements »¹⁶. Cette absence de garantie formelle crée par surcroît un effet pervers : la présence d’un avocat, parce qu’elle n’est pas habituelle, risque d’être perçue à tort comme un signe de culpabilité.

Enfin, contrairement au suspect entendu dans le cadre d’une enquête pénale, la personne convoquée devant une commission d’enquête est tenue de répondre aux questions qui lui sont posées, sous peine de poursuites. Le droit au silence n’est pas reconnu. La Cour européenne des droits de l’homme a relevé cette singularité dès 2015, dans l’arrêt Corbet et autres c. France. Elle a considéré que l’impossibilité pour les personnes comparaissant devant une telle commission d’invoquer le droit de ne pas s’auto-incriminer était « en soi problématique au regard de l’article 6 § 1 de la Convention »¹⁷. La personne convoquée se trouve ainsi placée dans le dilemme suivant : contrainte de répondre, celle qui ment pour éviter de s’auto-incriminer s’expose à des poursuites pour parjure ; celle qui dit la vérité s’expose à des poursuites pour l’infraction initiale.

Ces asymétries ne sont pas des défauts de conception : elles traduisent la nature irréductiblement politique du contrôle exercé, que le mimétisme des formes ne saurait occulter.

UN CONTRÔLE POLITIQUE IRRÉDUCTIBLE À LA FONCTION DE JUGER

La commission d’enquête se distingue de la juridiction par les exigences auxquelles cette dernière est soumise, autant que par les effets que produit son activité.

L’impartialité, exigence juridictionnelle étrangère au contrôle parlementaire

La différence fondamentale entre la commission d’enquête et la juridiction ne tient pas seulement aux garanties procédurales offertes aux personnes entendues. Elle tient aussi à la nature même des organes en présence et à ce qu’il est admis d’attendre d’eux.

Le juge est soumis à une exigence d’impartialité définie comme l’aptitude à traiter les parties de manière égalitaire, « sans opinion préconçue, sans préjugement »¹⁸. Cette exigence n’est pas une contrainte extérieure imposée à la juridiction : elle est constitutive de sa fonction. La commission d’enquête parlementaire obéit à une logique radicalement différente. Le Parlement est, par définition, le lieu de l’affrontement politique organisé. L’impartialité n’y a pas de place, non par défaut, mais par nature. L’institution recherche et met quotidiennement en œuvre le pluralisme politique, dont les règles de composition des commissions d’enquête sont le reflet direct. La représentation proportionnelle des groupes garantit que la partialité inévitable de chacun soit contrebalancée par la partialité des autres. Le Parlement est un lieu privilégié pour organiser la conflictualité politique, non pour assurer une quelconque neutralité juridictionnelle. La structuration progressive du travail des assemblées autour des groupes politiques, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, a encore renforcé cette logique dans les travaux de contrôle.

La Cour constitutionnelle italienne – dans un État où le cumul des enquêtes parlementaire et judiciaire est pourtant constitutionnellement admis par l’article 82 de la Constitution – a formulé nettement la distinction entre partialité politique et impartialité juridictionnelle : « La tâche des commissions d’enquête parlementaires n’est pas de « juger » mais uniquement de recueillir les informations et les données nécessaires à l’exercice des fonctions des chambres. L’activité d’enquête est motivée par des causes et des finalités politiques »¹⁹.

L’objet même de l’enquête confirme cette distinction. Là où le juge cherche à établir la matérialité d’une infraction pour permettre la qualification juridique des faits et, le cas échéant, la mise en jeu d’une responsabilité pénale individuelle, la commission d’enquête vise à éclairer le fonctionnement des services de l’État ou la gestion d’une politique publique. Comme le formulait le sénateur Philippe Bas dans le rapport d’information sur l’affaire Benalla, « une enquête judiciaire vise à établir la matérialité de délits ou de crimes. Une enquête parlementaire a pour objet de faire la lumière sur le fonctionnement de services de l’État »²⁰. L’une tranche sur la culpabilité. L’autre interroge la responsabilité.

La temporalité, enfin, sépare les deux démarches. Enfermée dans un délai maximal de six mois, la commission d’enquête opère dans l’urgence du temps politique, sans être tenue, ni par l’exhaustivité ni par l’impartialité. Le temps judiciaire, contraint lui aussi par l’exigence de « délai raisonnable », reste structurellement plus long. En matière criminelle, le délai moyen entre le début de l’instruction et le prononcé de la condamnation s’étend sur plusieurs années. Cet écart n’est pas un dysfonctionnement : il est la conséquence directe des enjeux que l’enquête judiciaire engage à savoir notamment la liberté physique des individus, la présomption d’innocence ou encore l’autorité de la chose jugée.

Cette différence de nature entre le contrôle parlementaire et la fonction juridictionnelle se prolonge dans les effets que produit chacun. Là où le juge tranche et condamne, la commission d’enquête conclut sans sanctionner.

Des effets politiques insusceptibles de sanction juridique

Les conséquences respectives du travail d’enquête achèvent de distinguer la commission du juge. Le travail juridictionnel se conclut par une décision revêtue de l’autorité de la chose jugée, qui « ne peut plus être remis en question et s’impose de façon définitive à toutes les parties en cause »²¹. La commission d’enquête, elle, remet un rapport dépourvu de toute force contraignante. Le Conseil constitutionnel l’a rappelé sans ambiguïté en indiquant que les conclusions d’une commission d’enquête « sont dépourvues de tout caractère obligatoire » et que le rapport « ne saurait en aucun cas adresser une injonction au Gouvernement »²². Là où la décision juridictionnelle est rendue collégialement et ne souffre aucune opinion dissidente, le rapport de la commission d’enquête peut faire état de positions minoritaires ou de contre-analyses, exprimant le pluralisme politique qui structure le travail parlementaire.

Ce rapport peut nourrir le débat public, alimenter des initiatives législatives – l’affaire Cahuzac a ainsi directement inspiré les lois destinées à « rétablir la confiance dans l’action publique »²³ –, et la commission peut, en application de l’article 40 du code de procédure pénale, signaler au procureur de la République les faits susceptibles de constituer une infraction²⁴. Toutefois, cette transmission n’est pas une sanction : elle est un signalement, qui laisse à l’autorité judiciaire l’entière maîtrise des suites à y donner.

De ces différences naît la complémentarité. Enquête parlementaire et enquête judiciaire ne se font pas concurrence : elles ne poursuivent pas les mêmes fins, n’engagent pas les mêmes conséquences, ne s’adressent pas aux mêmes acteurs. La séparation des enquêtes, qui résulte de la conception française du principe de séparation des pouvoirs, assure que chaque institution demeure dans le périmètre constitutionnellement assigné. Sur les vingt États européens étudiés par le Parlement européen en 2020, seuls sept – dont la France – interdisent le cumul des enquêtes parlementaire et judiciaire, estimant que leur concomitance porterait atteinte à cet équilibre²⁵. Dans les autres États, la nature fondamentalement différente des deux contrôles suffit à écarter tout risque d’interférence véritable. C’est du reste la position de Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux et ancien président de la commission des lois, qui proposait en octobre 2025 d’inscrire dans la Constitution la suppression de l’irrecevabilité judiciaire, estimant que « vouloir à tout prix éviter l’interférence [entre enquêtes parlementaire et judiciaire], c’est, paradoxalement, entraver leur complémentarité »²⁶.

La réaction jurisprudentielle qui se dessine depuis 2024 traduit les tensions ainsi générées. La chambre de l’instruction de la cour d’appel de Paris a, par un arrêt du 14 novembre 2024, ordonné le retrait d’un procès-verbal d’audition parlementaire d’un dossier d’instruction, au motif que la personne concernée avait été contrainte de prêter serment devant une commission d’enquête alors qu’une enquête préliminaire était déjà ouverte à son encontre, sans qu’aucune mention de son droit au silence ne lui ait été adressée²⁷. Plus récemment, le tribunal correctionnel de Paris, puis la cour d’appel, dans un arrêt du 27 mars 2026, ont relaxé deux militants poursuivis pour refus de comparaître devant une commission d’enquête, au motif que leur comparution les aurait exposés à un risque d’auto-incrimination contraire aux exigences de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme²⁸. Ces décisions s’inscrivent dans le prolongement de la jurisprudence Corbet et en précisent la portée pratique : si la Cour européenne avait identifié le problème de principe, les juridictions françaises commencent à en tirer des conséquences concrètes.

Ces décisions rappellent que la commission d’enquête perd en autorité à mesure qu’elle outrepasse sa fonction propre. La force de la commission d’enquête tient précisément à ce qu’elle n’est pas une juridiction, à ce qu’elle peut dire ce qu’un juge ne peut pas dire, pointer des responsabilités qu’aucune qualification pénale ne saurait atteindre, formuler des conclusions que l’autorité de la chose jugée ne contraindra pas. C’est en assumant pleinement cette spécificité, et non en la dissimulant derrière les apparences du prétoire, qu’elle remplit utilement sa mission au service de la démocratie représentative.

Priscilla JENSEL-MONGE,
Maître de conférences en droit public, Université Aix-Marseille
Directrice adjointe de l’Institut Louis Favoreu

Audrey de MONTIS,
Maître de conférences en droit public,
Université de Rennes

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