Numérique : un outil relationnel important pour les élus des collectivités

Pour la Revue Politique et Parlementaire, Gaël Perdriau, Maire de Saint-Étienne et Président de Saint-Étienne Métropole, revient sur les enjeux de la révolution numérique pour les collectivités territoriales.

Dans les premiers modèles de la théorie de la communication et notamment celui connu sous le nom de « Shannon et Weaver » qui remonte aux années 50 du siècle passé, l’élu aurait été désigné comme un émetteur, « centré la création et l’émission d’un message ». Essayons donc de penser la place de l’institution politique territoriale et de ses représentants en chaussant les lunettes de ces éminents savants. Si l’élu est imaginé ceint du statut d’émetteur, de celui qui émet une proposition ou un arbitrage qu’en est-il de la fonction du média, le canal de transmission du message au destinataire ? Celui-ci est dévolu traditionnellement à plusieurs acteurs au premier rang desquels la technostructure qui assure l’homéostase du dispositif, le deuxième acteur, plus protéiforme, rassemblant l’ensemble des grands médias. Ce schéma simplifié de l’émetteur transmettant un message à un destinataire par l’intermédiaire d’un média est viscéralement inscrit dans nos fonctionnements institutionnels et politiques. Si nous poursuivons la réflexion sur le cheminement du message tout élu sera attentif à la réaction du destinataire, la rétroaction du message. Le numérique assure, pour la première fois de manière permanente, la rétroaction à l’émetteur sans repasser par les médias traditionnels (presse, sondage, technostructure, etc.) que cela soit dans une démarche involontaire (interpellation directe de l’élu) ou dans une démarche volontaire (médiation, concertation électronique, etc.).

Grâce au numérique, l’élu est en permanence sur la place du marché au contact direct de la population, un local de permanence ouvert 7 jours sur 7.

L’information immédiate foisonne, la réaction devient instantanée, la rapidité augmente, un lien direct tendu entre l’élu et les citoyens est désormais créé avec les avantages et les inconvénients que nous connaissons.

Si j’osais une projection dans l’essence de la charge qui est la mienne, à la manière d’un cybernéticien, je dirais que le numérique définirait le maire et les élus en général, comme des outils d’aiguillage et de sélection de l’information. Un temps pour orienter l’information, un temps pour agir en tant que matrice de décision. L’autre étoffe d’un maire se destine à légitimer l’information idoine pour bâtir la stratégie d’un territoire. Identifier la décision à prendre, lister les options possibles, choisir les critères d’évaluation et les pondérer, créer « mon » algorithme mental intégrant l’opinion de chacun et calculer la note totale des différents paramètres. Enfin, à la différence de certains prestigieux dirigeants politiques qui pensaient comme Henri Queuille : « qu’il n’est pas de problème dont une absence de solution ne finisse par venir à bout », je me dois de décider. Bref ne dites pas à ma mère que je suis un assemblage biologique et numérique d’aide à la « bonne décision », elle me croit élu de la République d’un formidable territoire au service de mes coreligionnaires. Fort heureusement, l’élu possède une qualité supplémentaire, et un temps d’avance sur les capacités du numérique et de sa nouvelle coqueluche, l’intelligence artificielle (IA). Il reste seul à savoir conduire une mission encore inaccessible aux ambitions cybernétiques, celle de mobiliser collaborateurs et concitoyens. Conduire le groupe vers l’atteinte d’une ambition politique. Comme moi si l’on souhaite garantir la sécurité, le bien-être social et économique et l’autonomie des citoyens, le numérique renforcera cette mission d’une formidable humanité s’il se veut inclusif. Si le langage d’usage du numérique implémenté par la volonté du politique devient une seconde nature pour chaque collectivité territoriale, élu, collaborateur et enfin chaque citoyen. Cet exercice, auquel je me prête pour la Revue Politique et Parlementaire, de dissection de chaque articulation intrinsèque au mandat d’élu illustre simplement l’évidence et l’universalité de la révolution numérique. Chaque religion possède ses anges et ses démons. Le numérique n’échappe pas à cette règle d’airain. J’ai certes été très honoré de recevoir plusieurs distinctions de la part du journal Le Progrès pour la manière dont j’utilise les réseaux sociaux afin d’accentuer le sentiment d’utilité et de transparence de nos missions par les citoyens. En tant que maire et président d’une des principales agglomérations françaises, les enjeux relatifs au numérique sont plus vastes qu’une série de post Twitter et Facebook. Voyons-en quelques-uns !

Le numérique pour renforcer le service aux citoyens et la transformation numérique de l’administration

La révolution numérique n’est pas un idéal ou une malédiction, c’est une réalité. Accompagner au plus près les changements en cours, les réorganisations induites par les projets de dématérialisation ou de nouveaux services numériques nécessite très souvent une importante (re)définition des postes, la valorisation des tâches et l’accompagnement des repositionnements/mobilités éventuels des agents.

En ce qui concerne l’ambition que possède chaque élu d’accroître les compétences de ses agents, la période qui s’est ouverte offre des opportunités d’améliorer l’employabilité des équipes. Parfois le process, les habitudes et le temps sclérosent. Les élus peuvent offrir aux collaborateurs et aux collaboratrices une formidable opportunité d’améliorer leur employabilité et leur impression de vivre une aventure enrichissante. N’allons pas jusqu’à nous décrire comme une « start-up city » même si un vent d’air frais peut souffler dans les services lorsque de tels changements interviennent, dès lors que le management et les élus sont à la hauteur de la tâche d’accompagnement de celles et ceux grâce à qui la collectivité se construit une image de marque reluisante. Ne soyons pas angéliques car les études réalisées sur l’impact des changements numériques dans les collectivités montrent un taux de 5 à 10 % des agents qui n’acceptent pas ces changements et doivent être accompagnés vers des mobilités internes, voire externes (études projets CNFPT).

Plusieurs fonctions sont profondément impactées par la transition numérique. Leur transformation implique de nouvelles compétences. Ces enjeux modifient la fonction d’accueil qui requiert davantage de compétences puisque le projet conduit la fonction à devenir multicanal. Le triptyque – un agent, un lieu, un service – est en voie de disparition. En ce qui concerne le temps de traitement des demandes des usagers, soyons fiers de revendiquer que la caricature des administrations territoriales hors des contraintes de temps des citoyens du secteur privé n’a plus lieu d’être, car le numérique a su engendrer une véritable révolution copernicienne.

Le projet numérique est « un cheval de Troie de la modernisation et de la professionnalisation de la relation à l’usager ». « Il n’y a pas de transformation numérique mais une transformation de l’administration, il faut donner du sens au numérique ». Tous les agents interrogés ont expliqué que la transformation numérique d’un service doit être une opportunité pour revoir globalement le périmètre d’évolution du service considéré. Au final, la transformation numérique est bien un objectif implicite ou explicite de modernisation de l’organisation et du service rendu. « Le numérique n’est pas une fin en soi (…) il participe d’un service rendu aux usagers et/ou du projet de la collectivité », « le numérique n’est qu’un moyen pour procéder à des changements ».

À côté des changements techniques s’imposent de nouvelles obligations réglementaires liées au numérique. Cela constitue également un enjeu important de transformation. Les obligations réglementaires en lien avec le numérique interviennent à plusieurs niveaux : la dématérialisation des procédures de commande publique, des autorisations d’urbanisme, du contrôle de légalité, des relations ordonnateurs-comptables, des délibérations et arrêtés, des opérations de gestion budgétaire, financière et comptable ; la loi sur le silence de l’administration valant accord ; l’ouverture des données et, bien sûr, le désormais fameux règlement européen sur la protection des données (RGPD) et l’obligation, depuis mai 2018, de désignation d’un délégué à la protection des données.

Le numérique, connu également dans son acception anglo-saxonne sous le terme de digital, est un outil important de marketing pour les collectivités. Certaines collectivités souhaitent développer leur image pionnière en la matière, quand d’autres misent sur l’innovation et la recherche à plus long terme. S’ajoute à ces enjeux, le fait que les collectivités se doivent d’être attractives numériquement pour pouvoir recruter des « talents », mais aussi pour avoir une plus grande visibilité dans un contexte de concurrence entre collectivités. Dans ce domaine Saint-Étienne a su faire de ses nombreuses initiatives autour de la Biennale internationale du design un formidable outil, relayé par le numérique, d’amélioration de son attractivité, tant auprès des entreprises que des citoyens et des futurs entrepreneurs.

Le numérique et la ville intelligence, la « Smart City »

J’aime le contact avec les gens, aussi cette expression, sans doute sortie tout droit de la tête d’un communicant zélé, m’a toujours semblé étrange. Qui souhaiterait revendiquer le label de la « ville idiote ». Les élus voguent tous vers un horizon intelligent pour leur territoire. Nous ne partons pas tous avec le même capital génétique, voilà tout. En matière de « ville intelligente », qui désigne une ville utilisant les technologies de l’information et de la communication (TIC) pour améliorer la qualité des services urbains ou encore pour réduire ses coûts, les chantiers sont légion et très lourds. En croisant de multiples sources d’information, les données étudiées issues des systèmes complexes permettent de repérer des signaux faibles et forts pour analyser les attentes des citoyens et l’évolution de leurs modes de vie dans des domaines aussi variés que les services à la personne, les déplacements, l’offre de loisirs, les consommations d’eau et les pratiques en matière de déchets ménagers… Pour l’heure, les grands types de services développés à partir des données en ligne sont les téléservices, les systèmes d’information géographique (pionniers dans le numérique mais qui se sont fortement renouvelés ces dernières années), le « cloud computing »1, les compteurs intelligents, les bases de connaissances, les fichiers usagers partagés ou uniques, les profils statistiques, la lecture des plaques d’immatriculation…

Saint-Étienne a par exemple lancé Moovizy, une application mobile gratuite pour trouver les solutions de transport les plus adaptées (tram, bus, autocar, train, vélo, voiture). Elle regroupe, en temps réel, l’ensemble des informations relatives à la circulation. Toutefois les possibilités offertes par l’open data, en langage vernaculaire stéphanois on parlerait d’ouverture des données publiques, sont encadrées par un corpus réglementaire conséquent. La loi NOTRe a imposé à toutes les collectivités locales de plus de 3 500 habitants de rendre accessibles ces données.

Mais, car il y en a un, penser que cette forme de ville intelligente la transformerait en sanctuaire technologique ouvert et transparent en installant un dispositif reposant sur un système de capteurs à de multiples endroits, est une gageure. Il fut un temps qui fit rimer progrès avec espérance d’une vie meilleure.

Désormais, le progrès reposant sur l’accumulation de données, nonobstant qu’il s’agisse d’améliorer la vie des citoyens, provoque des angoisses chez une très large part de nos administrés. George Orwell n’est jamais très loin.

Les fausses promesses des géants du numérique, voire leurs multiples turpitudes, et les exemples de cyberattaques décrites par Jean-Louis Gergorin dans son dernier ouvrage Cyber, la guerre permanente, ont instillé le poison du doute dans l’esprit de nos administrés. À Saint-Étienne, notre projet expérimental de capteurs installés dans le quartier de Tarentaize-Beaubrun qui se déclencheraient en cas de bruits inhabituels comme des crissements de pneus ou de verre brisé, avec l’objectif d’alerter rapidement les autorités, a créé davantage d’angoisses que de promesses d’un meilleur service public. La Cnil me pardonnera de m’interroger sur l’ellipticité de son avis lorsqu’elle écrit que notre projet était « susceptible de violer les textes relatifs à la protection des données à caractère personnel ». Comment, dans une République comme la nôtre, peut-on penser que les premiers élus de proximité de la République que sont les maires, auxquels la loi ne permet pas de connaître l’identité des personnes fichées S figurant parmi les employés de leurs établissements publics, pourraient viser autre chose que la sécurité de leurs concitoyens lorsqu’ils conduisent un projet comme celui-ci, de surcroît dans un endroit dont j’ai été le Président du comité de quartier ? J’en reste abasourdi ! Pour paraphraser le Général de Gaulle, je ne pensais pas, à 47 ans, me voir soupçonné de tenter une nouvelle carrière de dictateur-voyeur. Fort heureusement l’expérimentation « Digital Saint-Étienne », menée avec Suez dans ce même quartier, d’une plateforme numérique pour optimiser la facture énergétique et favoriser le pouvoir d’achat connaît un bien meilleur sort.

Mais, au pays du football roi, soyons sport ! La défiance que nous avons rencontrée requiert un examen de conscience de notre part. Nous avons laissé s’installer la petite musique d’une volonté de « tracer les gens ». « NSA, NSA est-ce que j’ai une tête de NSA ? » aurait dit en son temps Arletty. Or, manier le concept de « nombreuses données collectés » ne fait pas un projet en soi. Notre projet aurait dû se concentrer sur les bénéfices à la population et non sur la quête d’une smart-city. L’exemple de ces capteurs sonores, très innovants sur le papier, a manqué sa phase de médiation avec mes administrés. La théorie de Shannon & Weaver, dont je parlais en introduction, attire l’attention sur le surgissement de bruits entre l’émetteur et le récepteur. En cheminant, nous avons perdu nos fondamentaux.

Le contact direct avec la population

Le numérique, pour favoriser la participation citoyenne dans les collectivités territoriales, constitue un enjeu majeur depuis près de six ans maintenant. J’ai donc une vision certaine de ce qui peut être retenu de ces nouveaux usages tout au long de la durée d’un mandat municipal. La loi pour une République numérique, promulguée en octobre 2016, entendait encourager l’innovation et l’économie numériques, promouvoir une société numérique protectrice et garantir l’accès de tous au numérique.

Les outils numériques de participation citoyenne, appelés également civic tech, désignent l’ensemble des applications et plateformes qui permettent de recourir à « l’intelligence collective » et de consolider le lien démocratique entre les citoyens, les collectivités et l’État. Ceux-ci se donnent pour objectif de renforcer la transparence de l’action publique, favoriser la participation citoyenne et notamment la co-construction des politiques publiques. À plusieurs égards, le numérique renforce les dispositifs de participation citoyenne. Il offre aux collectivités un large éventail d’opportunités comme l’expression des habitants, le partage de leurs savoirs et de leurs usages, un accès direct aux services de la collectivité, et surtout un contact privilégié avec les premiers édiles. Je reste, en ce qui me concerne, « à portée d’engueulade » plus que de besoin. Les différents comptes sociaux, dont j’ai la charge et dont je souhaite impérativement conserver l’usage direct, m’autorisent une perception des comportements les plus primesautiers. De ce point de vue, personne n’aura le loisir de me préserver ou de m’éloigner des excès de colère ou de passion de mes administrés. Grâce au numérique la machine administrative, me sachant interpellé sur les sujets les plus larges, a instauré de nouvelles méthodes de travail accélérant certains processus de décision. Si j’ai la possibilité d’être en contact direct avec les usagers, donc les électeurs, le processus de médiation perd de sa consistance. Souvent les algarades, car nous restons français donc parfois sanguins, passent par le maire et par la communication. Mon équipe et moi sommes de ce fait davantage réactifs et pertinents. Mais un des effets délétères consiste à ne percevoir qu’une partie des desiderata de la population qui se permet d’interpeller. Attention aux effets de loupe que cela engendre.

De ce fait, la question de la participation citoyenne est également repensée. Les dispositifs traditionnels sont augmentés et de nouvelles fonctionnalités permettent d’inclure un plus grand nombre de citoyens. Cela recouvre une pluralité d’outils : de simples démarches d’information (communication purement descendante), aux démarches de consultation, de concertation et jusqu’aux démarches de co-production des projets avec les habitants. Mettre en place des démarches de participation citoyenne répond à plusieurs objectifs : établir une relation de proximité avec ses administrés, améliorer la participation de certains groupes d’habitants, améliorer le cadre de vie de la population, favoriser l’hybridation des expertises, répondre à des obligations réglementaires et aux demandes des habitants, favoriser le « vivre-ensemble » et renforcer la cohésion sociale.

Les instances traditionnelles de participation citoyenne, telles que les conseils de quartiers, cherchent aujourd’hui à favoriser l’inclusion d’un plus grand nombre de citoyens. En effet, la participation citoyenne souffre de deux biais. Elle apparaît réservée à des « citoyens experts » et n’offre que peu de retours concrets et visibles à ceux qui contribuent.

Consultation ne vaut pas co-décision

Parmi les nouvelles méthodes issues des civic tech certaines procurent de réelles avancées. Toutes les formes de consultations pour déterminer les besoins, les attentes, les opinions et avoir accès aux suggestions des citoyens à travers des sondages ou des appels à contributions vont dans le bon sens. Nous savons, par expérience, que demander son avis à quelqu’un permet également de le fédérer autour d’un projet et d’en faire un ambassadeur dans sa communauté.
Toutefois, je suis très réticent à l’idée de laisser croire que la co-décision serait une forme moderne d’exercice de la politique. Les élus ont été désignés pour leur expertise, et leur pouvoir réside dans l’exercice des responsabilités qui y sont associées. Plus simplement, rappelons-nous la célèbre, simple et lumineuse citation de Jacques Chirac : « un chef c’est fait pour cheffer ». Qu’en sera-t-il des élus qui pratiqueraient le recours compulsif à la co-décision ? En cas de choix hasardeux ou de mauvaise décision, serait-ce à l’élu de demander des comptes aux citoyens ? Ridicule.

À l’instar de Pierre Rosanvallon professeur au Collège de France, je fais mienne cette réflexion : « Le principe majoritaire, de son côté, ne peut suffire à fonder les institutions démocratiques. C’est une démocratie plus permanente qu’il s’agit de faire vivre. C’est une nouvelle culture de la responsabilité politique qu’il faut en conséquence développer dans laquelle la reddition de comptes est centrale ». Rendre des comptes assurément, mais « co-décider » édifierait, selon moi, les fondements d’une nouvelle forme de lâcheté ou, à tout le moins, la nouvelle chape de l’ubérisation en marche de la fonction politique. Tout comme il me semble déplacé d’agréer au concept dont le Président Emmanuel Macron s’est fait le chantre. La société de vigilance qui tendrait à faire de nos concitoyens des supplétifs de nos policiers nationaux et municipaux me semble un avenir extrêmement dangereux. Le numérique permet de faire briller une promesse fâcheusement mensongère. La collectivité n’abuse pas de la vigilance de ses citoyens comme Facebook extrait, exploite et s’enrichit grâce aux contenus produits par les utilisateurs ; la collectivité doit avant tout protéger les citoyens. C’est une part de ce qui la légitime.

Il n’en est pas de même en ce qui concerne la capacité des citoyens à co-produire un ensemble plus large. Ainsi, avons-nous laissé aux Stéphanois la liberté de créer le projet « Cœur d’histoire » qui consistait non pas simplement à acter la refondation urbanistique d’une partie de la ville, mais bien à libérer la vision citoyenne en matière non seulement d’urbanisme et d’engager la réflexion du « faire société » dans le cadre d’une aire urbaine en pleine mutation.

Contrer la fracture numérique

Je n’envisage pas un monde qui basculerait au tout numérique. Certaines communes très en avance sur leurs voisines l’ont appris à leur dépens. Je pense à une commune des Deux-Sèvres qui, à l’orée des années 2000, avait pensé très intelligemment de nombreux services numériques à ses administrés. Trop happée par cette promesse de la dématérialisation, elle n’eut pas l’attention nécessaire pour s’apercevoir que la crise dite de la « vache folle » bouleverserait les éleveurs très nombreux sur son territoire. À la réponse numérique doit être accolée la prévention face aux risques de fracture. Les outils numériques de participation citoyenne favorisent l’inclusion de certains publics mais peuvent en exclure d’autres. Selon une étude de l’Insee, publiée en octobre 2019, un Français sur six n’est pas à l’aise – voire même perdu – avec les écrans. Quasiment une personne sur sept « n’a pas utilisé Internet l’année écoulée », soit 15 % des Français, rapporte l’Insee. D’autres travaux menés par le Syndicat de la presse sociale (SPS) repris dans un livre blanc sur « l’illectronisme »2, publié en juin de cette même année, nous apprennent que cette situation concerne aujourd’hui 11 millions de Français, soit 23 % de la population. En tant qu’élu, j’ai abondamment travaillé sur les problèmes d’inclusion sociale et de handicap auprès des associations d’insertion par l’emploi « Tremplin 42 », « Handicaps et Société » pour ne pas oublier qu’un outil, s’il exclut, bannit une seconde fois les personnes les plus en difficulté. Le numérique a bien des qualités ; gardons-nous de ce défaut immanent à son existence. Nous devons éviter, pour ce qui touche au numérique, les erreurs ayant conduit à la fracture territoriale. Pour être inclusifs, les démarches en « présentiel » sont essentielles car elles permettent une meilleure compréhension des usages et des outils numériques, par exemple : les ateliers citoyens, les journées d’initiation au numérique au sein de tiers-lieux, les kits de communication et d’informations présentés au sein des conseils de quartiers, les caravanes des projets… Comme aiment à le dire les entraîneurs de football « faire de la chair », c’est-à-dire recourir à des intermédiaires fait de gestes et de paroles. Les associations, les conseils de quartiers possèdent ce lien indéfectible avec les plus éloignés de la tentation moderniste du numérique. Pour y parvenir, il importe de mettre en place des campagnes de communication ambitieuses et qui intègrent l’ensemble de la population. Ceci s’applique également pour s’assurer d’une appropriation rapide et nombreuse des nouveaux outils de participation numérique.

L’Ecclésiaste, dont la traduction grecque signifie « celui qui s’adresse à la foule », a donné naissance à la notion moderne d’élu du peuple. Si le fonds du discours n’a que peu changé, l’Ekklesia en revanche, cette assemblée du peuple citoyen, c’est-à-dire le vecteur de propagation du message politique, a connu mille révolutions. Lorsque Régis Debray définit le concept de « la médiologie » il dessine un moyen d’analyser les « fonctions sociales supérieures » (religion, idéologie, art, politique) dans leurs rapports avec les moyens et milieux de transmission et de transport. Ce « Pouvoir intellectuel », qui devint le titre d’un de ses célèbres ouvrages, conserve aux réflexions du temps de la Grèce antique une brûlante actualité (rôle des élus, éthique, démocratie…). Or ce sont les moyens, les outils pour faire ou défaire ces idées, pour relayer les représentants à leurs mandants, qui ont muté à de nombreuses occasions. Que de chemin parcouru depuis le discours enflammé au sein d’une assemblée citoyenne : le porte-voix, la révolution de l’imprimerie, la société des journaux, des chaines de télévisions et des médias de masse ont précédé le toujours en activité tremblement de terre numérique. Au point qu’il est permis d’interroger les conséquences de l’avènement généralisé de ces outils sur notre désir de continuer à faire société, à faire Nation à penser « Nous » lorsque tant d’outils dans l’espace digital autorisent tout un chacun à s’affirmer en tant que « Moi je ». Certes, je loue les vertus du numérique mais j’en crains les effets pervers. Nous devrions, hommes politiques de tous bords, faire allégeance à une seule règle en matière d’utilisation des nombreux instruments permettant d’épingler sa photo, son image, ses fiertés dans la grande tapisserie du web sans frontière. Celle qui privilégie le vivre ensemble et la défense du bien commun. Sans cela, et loin de moi l’idée de conclure ce propos drapé des atours du « collapsologue », nous contribuerons, en concédant l’ensemble de nos intimités personnelles aux géants du numérique, à l’instauration d’un système anomique dont l’État-nation deviendra un vulgaire excédent de bagage !

Gaël Perdriau
Maire de Saint-Étienne
Président de Saint-Étienne Métropole

  1. Le « cloud computing », ou l’informatique en nuage, consiste à exploiter la puissance de calcul ou de stockage de serveurs informatiques distants par l’intermédiaire d’un réseau, généralement Internet.
  2. Illectronisme : illettrisme électronique.