Renouveau démocratique, l’expérience nantaise de « dialogue citoyen »

Année après année, chaque mois de janvier, le Cevipof nous livre son baromètre1 de la confiance.

Et année après année, chaque mois de janvier, les résultats du Cevipof montrent la solidité de la méfiance des Français vis-à-vis de la démocratie : « La défiance vis-à-vis du fonctionnement de la démocratie augmente nettement […] : en 2015, 67 % des personnes interrogées considèrent qu’elle ne fonctionne pas très bien ou pas bien du tout contre 49 % en 2009 (+18 points) ». La défiance est encore plus flagrante encore lorsqu’il s’agit d’évaluer le personnel politique : « L’opinion vis-à-vis des responsables politiques, si elle se situe déjà à un niveau très élevé en 2009, empire encore jusqu’en 2015 : 88 % d’opinions négatives contre 83 % (+5 points) »2.

Mais ce fossé entre le peuple et ceux qui le représentent n’est pas une affaire spécifiquement moderne, ni même une affaire typiquement française. On pourrait, presque sans exagérer, constater qu’elle est consubstantielle à la démocratie représentative. Déjà en 1787, The Federalist papers3promouvait le paradigme selon lequel « la voix publique, exprimée par les représentants du peuple [est] plus en accord avec le bien public, que si elle était exprimée par le peuple lui-même, rassemblé pour cet objet ». Et ainsi, déjà à l’aube de la démocratie représentative, le fossé se creusait entre le peuple et ceux qui le représentent.

La défiance à l’égard des hommes politiques – on notera le caractère péjoratif du mot « politicien » – accompagne la démocratie représentative depuis ses débuts. On ne peut pas oublier l’antiparlementarisme à la fin du XIXe siècle et son paroxysme, le boulangisme, menaçant la IIIe République. On ne peut pas non plus oublier la crise des années 1930 et plus particulièrement les ligues d’extrême droite opposées à la république parlementaire. De même, on ne peut pas oublier le poujadisme des années 1950 et sa dénonciation de l’inefficacité du parlementarisme. Et enfin, plus proche de nous, on ne peut pas oublier le fondateur du Front national usant fréquemment, au sujet de la classe politique, de l’expression « la république des copains et des coquins ».

Cette défiance peut aussi s’expliquer par la moindre politisation de nos contemporains s’accompagnant d’un éloignement des hommes et des femmes politiques pourtant censés les représenter. Cet éloignement est à son tour accentué par le déclin de la représentativité sociale des élites politiques nationales majoritairement issues des mêmes catégories sociales. L’éloignement étant aussi lié aux spécificités de l’individu contemporain décrit par Marcel Gauchet comme étant inscrit dans « un individualisme de déliaison ou de désengagement où l’exigence d’authenticité devient antagoniste de l’inscription dans un collectif »4. Ce contexte qui caractérise notre époque sera à prendre en compte par quiconque souhaite imaginer ne serait-ce qu’un début de retour à une forme de confiance, mais j’y reviendrai plus loin.

Face à cette défiance renouvelée, Ségolène Royal avait tenté une excursion dans le domaine de la démocratie participative en 2006-2007 lors de sa candidature malheureuse à la présidentielle. L’organisation qu’elle a lancée sous l’intitulé « Désirs d’avenir » était une façon (consciente ?) de répondre à l’enjeu décrit dans le constat ci-dessus de Gauchet. Des individus prêts à s’engager, mais dans un contexte général de désengagement. Donc, s’engager oui, mais pas dans une institution, pas dans un parti politique traditionnel. Royal a également affiché sa volonté de collecter les idées du terrain, celles du peuple, en construisant les éléments de son programme avec les adhérents de Désirs d’avenir. La démocratie participative, promue depuis les années 60 et 70 par une partie de la gauche, rentrait ainsi par la grande porte – celle de la présidentielle – dans le paysage politique français. Mais hélas l’échec fut patent, à la fois du fait de la personnalité de Mme Royal, mais aussi (surtout ?) du fait du refus du Parti socialiste de la suivre.

Plus récemment, au printemps 2016, c’est dans le contexte chaotique de la fin du quinquennat de François Hollande et plus particulièrement avec le mouvement Nuit debout que les interrogations autour de la démocratie ont refait surface de manière très explicite. Le politologue Gaël Brustier évoque « le désir fondateur et zélé d’horizontalité que manifeste Nuit debout »5, un « mouvement [qui se qualifie d’] authentiquement citoyen »6. Et Brustier de rappeler que dans l’esprit des animateurs de Nuit debout : « la démocratie participative n’en reste pas moins un combat »7.

La démocratie directe qui semble animer le mouvement a incité les médias à s’interroger sur le fonctionnement actuel de la démocratie en France8.

On a parfois opposé démocratie représentative et démocratie participative.

On a encensé la démocratie directe. On a même évoqué la démocratie délibérative. L’horizontalité politique du mouvement « authentiquement citoyen » semblait prendre l’ascendant, au moins dans les esprits des commentateurs parisiens, sur la verticalité de l’autorité politique pourtant issue des urnes.

En partant de ce constat de méfiance durable, peut-être même intrinsèque à la démocratie représentative, et en y ajoutant la conjoncture spécifique liée à la fin du quinquennat de François Hollande, on comprend mieux l’intérêt que représente la démocratie participative. Intérêt qui n’est réaliste que si on la considère comme un complément de la démocratie représentative, une sorte de béquille, et non pas comme son substitut, sorte de démocratie directe fantasmée qui ne dirait pas son nom. La perspective dans laquelle je m’inscris est donc celle d’une démocratie participative considérée comme un prolongement qu’il ne s’agit pas d’aborder de manière dogmatique comme la solution ultime à tous nos problèmes politiques.

La démocratie participative n’est, dans mon expérience d’élu local, nullement un substitut de la démocratie représentative comme on peut l’entendre ici et là.

À Nantes, la municipalité déploie une méthode participative que nous appelons « Dialogue citoyen ». Le choix des termes est significatif en soi. Nous avons préféré « dialogue citoyen » à « démocratie participative » parce que nous ne souhaitions pas que, dans l’esprit des citoyens, il y ait un mélange entre ce qui est du domaine de la représentation démocratique – basée sur le suffrage universel – et ce qui est du domaine de la participation – basé sur le volontariat –. Nous souhaitions aussi exprimer explicitement l’idée qu’il s’agit d’un dialogue, c’est-à-dire d’un échange entre différentes parties prenantes, trois en l’occurrence : les citoyens, les services techniques de la collectivité et les élus.

Johanna Rolland, maire de Nantes, souligne régulièrement qu’ « on ne construit pas la ville d’aujourd’hui comme nous le faisions hier ». Les sujets d’intervention ne sont pas du même ordre qu’il y a dix ou vingt ans, de même les ressources disponibles ne sont plus les mêmes et enfin les citoyens ont eux aussi des exigences et des capacités nouvelles. Il s’agit donc, au travers du dialogue citoyen, de renouveler les pratiques politiques dans un monde aux contraintes et opportunités nouvelles. Non pas dans l’objectif de faire un peu de communication politique pour la énième fois, mais pour atteindre deux objectifs aussi concrets que possible :

  • Rendre les politiques publiques plus efficaces ;
  • Renforcer la cohésion sociale.

Nous partons de l’idée simple selon laquelle une politique publique répond à un besoin – implicite ou explicite – donc à une attente – plus ou moins précise – des citoyens. On peut avancer que l’efficacité d’une politique publique est proportionnelle à la satisfaction qu’elle génère chez les usagers du service public ou de l’équipement collectif qui en est le fruit. Nous constatons également qu’il ne peut y avoir de cohésion sociale, malgré les efforts des collectivités locales, si les citoyens ne sont jamais mis en relation les uns avec les autres au-delà de leurs différences sociales ou culturelles. Le dialogue citoyen permet de mettre en relation les citoyens au travers d’échanges, parfois de débats vifs, autour de questions précises soumises à leur expertise d’usage dans l’optique d’en tirer une expression de besoins en vue d’améliorer l’environnement et la vie commune.

Finalement les citoyens, en tant qu’usagers, sont les plus à même d’exprimer un besoin fonctionnel. Ils sont les plus à même de décrire les fonctions que doit remplir un équipement ou un service nouveau ou à rénover. C’est cette expertise d’usage, ou expertise fonctionnelle si l’on préfère qui viendra compléter l’expertise technique que fournissent depuis toujours les services techniques de la collectivité ou les sous-traitants auxquels celle-ci peut avoir recours. Or l’expression du besoin fonctionnel se fait au travers des débats qui doivent avoir lieu entre citoyens informés. Les citoyens sont informés parce qu’ils connaissent le sujet (de par leurs métiers, de par leurs usages, etc.), mais aussi parce que les services techniques leur ont fourni des informations préalables pour bien appréhender les questions qui sous-tendent le projet. Les citoyens informés débattent de manière à ce que la conversation aboutisse sur un résultat enrichi par les débats, c’est-à-dire par des points de vue contradictoires. Or pour qu’il y ait débat utile, les citoyens participant aux échanges doivent être les plus divers possible en termes de parcours et donc de leurs points de vue sur une question donnée. Ces diversités de parcours , cruciale pour le succès de la démarche délibérative, peut s’exprimer sur plusieurs plans : leurs expériences de la ville ou d’autres villes – en France, en Europe ou ailleurs dans le monde –, leurs expériences professionnelles, leurs situations sociales, leurs localisations géographiques – dans le quartier, dans la ville ou dans l’agglomération –, leurs opinions politiques, etc.

La participation de citoyens les plus divers possible est une condition nécessaire du succès de ces démarches de dialogue citoyen. Pour remplir une telle condition, il fallait prendre en compte la psychologie de nos contemporains qui sont – si l’on en croit Gauchet dans le constat rappelé ci-dessus – dans la logique d’un « individualisme de déliaison » que les associations et les partis politiques constatent au quotidien au travers de la baisse des adhésions actives. Il faut aussi tirer profit d’une autre caractéristique de l’époque : ils sont aussi, très souvent, détenteurs d’une expertise rare, celle de l’usager au quotidien des services et équipements qu’offre la collectivité.  Ils sont parfois aussi détenteurs d’une expertise technique, de par leurs professions ou expériences actuelles ou passées, dont il serait regrettable de ne pas profiter. Nos démarches de dialogue citoyen sont donc toujours limitées dans le temps pour ne pas faire fuir les citoyens devant l’idée même d’un engagement avec une limite éloignée dans le temps. Elles sont également focalisées sur un sujet précis et formalisé dans un « mandat » qui leur est remis pour attirer les citoyens intéressés par le thème du dialogue.

Une fois ces conditions de fonds et de forme remplies, il s’agit pour nous de respecter les règles énoncées au début de chaque démarche :

  • L’engagement de transparence notamment dans la fourniture de toutes les informations compréhensibles dont nous disposons ;
  • L’engagement de rendre compte de l’avancement d’une démarche même une fois qu’elle quitte le domaine de l’expression du besoin et passe dans celui de l’instruction technique par les services de la collectivité ;
  • L’engagement du droit de suite donnant la possibilité aux citoyens participant à une démarche, non seulement d’être tenus informés de l’avancement de l’instruction d’un dossier, mais également la possibilité de questionner le fruit de l’instruction technique et éventuellement même le résultat du projet une fois ce dernier mis en oeuvre ;
  • L’engagement pour l’expérimentation, car nous considérons qui’l ne peut y avoir innovation sans  droit à l’erreur, sans possibilité d’expérimenter avant de généraliser en fonction des résultats de l’expérimentation.

Et enfin la plus importante des règles, celle qui a pour but d’éviter les déceptions : l’élu, parce qu’il est élu au suffrage universel, est responsable des décisions qu’il prend (dans le sens du terme anglais « accountable »), il doit être en capacité d’en rendre compte devant les électeurs, d’être responsable des décisions de la collectivité devant les électeurs. Ainsi, la décision d’opportunité de mise à l’agenda et la décision finale relèvent de la responsabilité de l’élu appuyée sur les orientations fonctionnelles des citoyens et les orientations techniques des services de la collectivité. L’élu est donc toujours en capacité de respecter le programme sur la base duquel les citoyens l’ont élu. Il est aussi capable pour les éléments de son programme d’aller dans le détail fonctionnel avec l’aide des citoyens. Il est enfin capable de prendre des décisions traitant des sujets nouveaux apparus depuis la dernière échéance électorale. Le dialogue citoyen ne retire rien à la capacité de l’élu de proposer un horizon politique aux électeurs.

Le dialogue est même une façon de maximiser les chances d’atteinte des engagements électoraux dans les meilleures conditions.

Le périmètre que recouvre cette méthode de conduite des politiques publiques n’a potentiellement pas de limite. Pourquoi  ouvrirait-on tel projet à concertation et pas tel autre ? En réalité la limite existe : elle est liée à la « bande passante » des services de la collectivité, mais aussi celles des citoyens actifs car sans leur participation toute cette méthode n’aurait plus d’utilité. Mener des projets publics en suivant la méthode du dialogue citoyen nécessite, pour être bien faite, des compétences et une organisation en plus de la volonté politique. À Nantes, la volonté politique de Johanna Rolland est de conduire les projets nouveaux, dès que c’est possible, dans l’état d’esprit décrit ci-dessus. Les compétences existent depuis des années au sein de la collectivité puisque dès son premier mandat, Jean-Marc Ayrault avait déjà lancé les premières expérimentations de concertation. Les compétences se sont répandues progressivement dans les différents services avec plus ou moins d’intensité. Depuis le mandat commencé en avril 2014, la volonté politique aidant, l’adoption de cette méthode s’est clairement accélérée y compris dans des directions préalablement considérées comme trop techniques et donc peu adaptées à la méthode du dialogue citoyen.

Nous avons ainsi un dialogue citoyen qui se décline sur un axe thématique (celui des politiques publiques notamment les nouvelles) et sur un axe géographique (pour les questions de proximité au niveau des onze quartiers nantais). Et nous constatons clairement un renouvellement dans la participation (par exemple : 30 à 50 % de nouveaux dans les Rencontres de quartier) et une augmentation du nombre de citoyens actifs sur certains dispositifs (par exemple : plus de 4 000 participants au grand débat sur la Loire). L’ensemble de nos démarches se font en « présentiel » (réunions publiques) mais également en ligne au travers d’un site collaboratif dédié9.

Au niveau des quartiers nantais, nous avons opté pour le remplacement des traditionnels Conseils de quartier par des Rencontres de quartier qui sont des sortes d’assemblées générales de quartier auxquelles tout le monde est convié. Dans l’optique d’un renouvellement de la participation, nous pensons que cela atténue nettement l’institutionnalisation de la précédente formule. Elles ont lieu une fois tous les six mois, elles permettent de passer en revue l’actualité du quartier (projets nouveaux, retours sur les projets terminés, etc.) y compris les sujets nouveaux qui méritent des démarches de concertation. On ne demande ainsi à personne de s’engager sur une durée trop longue, à une fréquence trop rapide ou sur des sujets trop larges. Chaque Nantais peut venir, s’informer et – si un sujet précis l’intéresse – il participera à un projet précis et limité dans le temps. Parmi les questions les plus soulevées, nous constatons des sujets assez classiques tels le stationnement, la gestion des encombrants ou encore le réaménagement de squares ou de croisements. Mais nous avons aussi des sujets nouveaux qui ressortent tels la mise en place de composteurs ou encore la conception d’une mairie de quartier ou d’une maison de santé.

Au niveau des politiques publiques, les démarches couvrent toute la ville, plusieurs quartiers de la ville, un quartier bien spécifique ou un « micro-quartier ». Par exemple, la maison de santé dont la conception est en cours interroge tout à la fois une politique publique de santé et revêt une dimension géographique (quartier « Nantes Nord »). Nous avons mis en oeuvre en 2015 un grand débat sur les aménagements autour et sur la Loire10. Il a été suivi dans les vingt-quatre communes de Nantes Métropole, durant neuf mois par 40 000 personnes, 5 000 s’y sont impliquées en proposant un certain nombre d’idées qu’une commission citoyenne a remises au conseil métropolitain qui en a retenu trente dont les premières ont d’ores et déjà été lancées. Sur le même modèle, des politiques publiques nouvelles sont lancées d’emblée dans une logique participative : celle sur « la vie nocturne » ou encore celle sur « les pratiques sportives libres » conduisent les services et les élus à identifier avec les Nantais les actions que la collectivité doit mettre en oeuvre pour répondre aux besoins des citoyens. Des domaines aussi stratégiques, parce que structurant sur le long terme, que le nouveau Plan d’urbanisme métropolitain (PLUM) sont concernés. Les réunions publiques autour du nouveau PLUM ne sont pas de simples occasions d’informer de manière « descendante » les Nantais, mais aussi des lieux où un échange concret a lieu. De plus, dans chaque quartier un Plan paysage et patrimoine est mis en oeuvre progressivement pour permettre d’identifier les paysages et les éléments remarquables propres à l’identité de chaque quartier à articuler avec les règles d’urbanisme posées dans le PLUM en cours d’élaboration.

Les politiques publiques et les services publics qui en découlent sont l’armature de la République telle qu’elle est vécue au quotidien par les Français, l’armature de cette « République du réel » que rappelle souvent Johanna Rolland. Il est donc nécessaire qu’autant que possible, le besoin et l’avis citoyens soient pris en compte, car l’efficacité de l’action publique en sera décuplée.

Le système démocratique pourra alors mieux répondre aux attentes des citoyens et générer moins de défiance et moins d’incompréhension dans la mesure où le dialogue est permanent.

C’est cette démocratie permanente que nous essayons donc de mettre en oeuvre au quotidien sur le territoire de Nantes et de sa région. Elle est une alliance de la démocratie représentative, soumise aux règles du suffrage universel et donc à leur temporalité, et de la démocratie participative, soumise à l’expertise d’usage des citoyens dans une temporalité plus étalée. Cette alliance est conduite par l’élu, appuyée sur les citoyens au quotidien, en vue d’une plus grande efficacité des politiques publiques et d’une cohésion sociale renforcée.

Bassem Asseh
Adjoint du maire de Nantes chargé du Dialogue citoyen et de la Co-construction

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  1. http://www.cevipof.com/fr/le-barometre-de-la-confiance-politique-du-cevipof/
  2. http://www.cevipof.com/fr/le-barometre-de-la-confiance-politique-du-cevipof/tendances/etatdespritetdemocratie/
  3. Recueil d’articles (James Madison, Alexander Hamilton et John Jay) visant à promouvoir la nouvelle Constitution américaine.
  4. Marcel Gauchet, « Essai de psychologie contemporaine » in Le Débat, n°99, mars-avril 1998 ; in La démocratie contre elle-même, Gallimard, 2002, p. 245.
  5. Gaël Brustier, #NuitDebout que penser ?, Cerf, mai 2016, p. 41.
  6. Idem, p. 36.
  7. Idem, p. 35.
  8. Une incomplète mais néanmoins intéressante série d’articles signée Anne Chemin est parue dans Le Monde cet été sous le titre « La démocratie autrement ».
  9. http://www.nantesco.fr
  10. http://www.nanteslaloireetnous.fr
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