Après notre étude, parue le trimestre dernier, regrettant combien que le référendum à droit constant a été « dévitalisé »[1],  nous terminons cette réflexion en exposant une autre voie de démocratie directe. Car notre Nation est au bord de la crise. C’est pourquoi, faut-il souhaiter un « choc référendaire » à défaut d’un chaos national qui guette[2]. 

La voie référendaire à droit constant n’apparaissant plus le levier suffisant pour ce « choc référendaire », ne faut-il pas envisager une autre voie constitutionnelle ? Elle suppose un particulier courage démocratique pour donner aux Français un rendez-vous historique majeur, du type de l’« esprit de 1962 », mais l’enjeu national le mérite. 

1.     Les Français doivent reconquérir leur souveraineté démocratique en toute transparence de l’enjeu présidentiel de 2027

En contrariété avec l’article 3 de sa Constitution, la France deviendrait-elle la pire démocratie en matière de consultation directe du peuple, bien loin devant l’exemple Suisse, mais aussi de l’Italie, d’Etats des USA…? Déni référendaire qui aggrave le fossé entre l’opinion (le « référendum d’initiative citoyenne (RIC) » au cœur des doléances du « grand débat national »[3] suite à la crise des gilets jaunes ), sur de nombreux sujets (immigration, sécurité, dette, retraites[4], « ZFE-m »[5]…) et la « suffisance » supposée de leurs représentants officiels ou élites techno-médiatiques, sûrs d’incarner ce qui est « bien » pour le peuple. Le président Macron aura moult fois avancé l’idée d’un référendum, sans jamais passer à l’acte[6].

Des groupes politiques au Parlement reviennent régulièrement avec des propositions de loi, sans aucune chance. Paradoxalement la gauche parlementaire[7] est plus allante que la droite parlementaire[8], sur la période examinée 2023-2026.  

A l’inverse, accepter de faire des référendums à tous les niveaux (les collectivités locales[9], la nation, voire même l’Union européenne) ne devrait pas être un « gadget » démagogique conjoncturel, voire une tactique politicienne au profit du seul sujet obsessionnel qui intéresse tel ou tel parti (comme l’exemple de l’immigration, sujet du RN, voire de la sécurité, sujet de LR), mais une nouvelle doctrine politique. Nous la qualifierions de « Gaullo-Tocquevillienne ».

C’est la conviction que l’adage, « gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple » (dernier alinéa de l’article 2, d’inspiration américaine), implique l’expression du peuple par référendums toutes les fois que c’est utile, soit aux yeux des pouvoirs publics entendus largement, soit d’une demande significative des citoyens, soit que cet arbitrage radical, sans remise en cause possible par les juges, est nécessaire pour résoudre un blocage ou une divergence entre pouvoirs normatifs  (notion qui inclut aussi les juges, car un référendum doit pouvoir -comme l’actuelle loi ordinaire le peut sous conditions- contrer une jurisprudence en modifiant la loi à l’origine de laquelle le juge a fait une interprétation)[10].

Bref, c’est l’expression d’une profession de foi en la « religion de la démocratie directe ». 

Au contraire, si l’on n’en est pas convaincu, mieux vaut poursuivre comme aujourd’hui : soit ne pas chercher à convoquer de référendums (que ce soit celui de l’alinéa 1^er de l’article 11 ou le référendum d’initiative partagée (RIP)[11]), soit feindre la promesse qu’on « envisage » de consulter les Français par référendum, sans jamais déboucher[12] (ce qui continue de disqualifier le référendum plus encore que l’auteur de la promesse)…

Si un candidat à l’élection présidentielle en est convaincu, il faut alors qu’il porte cette conviction de « révolution référendaire » dès sa campagne présidentielle, comme une fin et un moyen, dont il demandera, clairement et par avance, que son élection (par hypothèse) la ratifie comme promesse à exécuter une fois élu, et comme calendrier de référendums effectifs à honorer, sur les cinq années de son mandat.

Cela pourrait être le cas historique à porter en 2027.

Les éléments du contexte de 2027 s’y prêtent. Rappelons-les de manière plausible.

Il est plus que probable qu’un Président élu en 2027, quel qu’il soit, sera non satisfait de conserver la majorité législative actuelle élue le 7 juillet 2024, déjà bancale pour le quinquennat en cours. Il procédera, certainement, comme en 1981 et 1988, à la dissolution de l’Assemblée nationale dans la foulée de son élection, pour demander au peuple les moyens de sa politique. Ce doit d’ailleurs être un des autres engagements clairs de la campagne présidentielle. Des précédents, notamment de 1981 et 1988, on peut tirer un enseignement : le peuple français est attaché, à l’occasion de l’élection présidentielle, à l’exécution, dans sa foulée, de la promesse d’être à nouveau convoqué aux urnes. Mais face à un pays plus fracturé qu’en 1981 ou 1988, une dissolution dans la foulée de l’élection présidentielle ne garantit pas de majorité absolue. Contexte contemporain qui renforce l’intérêt de « gouverner par référendums ».

Selon nous, à l’instar de la promesse de dissoudre, ce serait aussi l’opportunité historique que la campagne présidentielle débatte du « choc référendaire », et qu’un candidat porte la promesse de redonner, aussitôt après les législatives, la parole au peuple via un référendum de l’article 11 pour modifier l’article 11.

L’exécution de cette promesse fait-elle prendre un risque politique de censure, comme le 4 octobre 1962 ? Non, car on peut affirmer que ce qui s’est joué contre le Gl de Gaulle à l’annonce du référendum via l’article 11 de la Constitution, ne se reproduira pas. Pour la bonne raison que l’Assemblée nationale, précisément, aura été élue dans la foulée sur ce thème de campagne, avec une majorité au moins relative dans le sens de la majorité présidentielle.

Dès lors, quel contour pourrait emprunter cette nouvelle voie référendaire débattue à l’occasion de la campagne présidentielle de 2027 par un candidat portant ce projet de « révolution référendaire » ?  

Pour jouir d’un objet lisible, ce référendum d’une nouvelle catégorie devrait laisser inchangé les deux voies de référendums de l’article 11 comme de l’article 89, par l’adoption d’un régime constitutionnel distinct, matérialisé par une nouvelle terminologie de norme. Nous suggérons le concept de « loi populaire »[13] :

–           Le « référendum sur le référendum » doit introduire un nouvel article « 11 bis », afin de le distinguer des autres voies de recours à référendum (articles 11 et 89), en soumettant  un texte clair et lisible pour tout citoyen. La comparaison avec les PPL précitées, qui rivalisent de « bavardage », joue pour opter pour la sobriété normative. 

–           Plus aucun sujet normatif restreint, comme c’est le cas avec l’actuel article 11, du 1^er  alinéa comme du RIC :  le peuple recouvre la plénitude de sa souveraineté normative qu’il tire de la deuxième phrase de l’article 6 de la Déclaration de 1789 et de l’article 3 de la Constitution ; 

–           Une des voies d’enclenchement doit  pouvoir être, outre le Président de la République, détenteur de la légitimité de son élection au suffrage universel direct et une résolution de l’une ou l’autre des chambres, la voie de la « pétition citoyenne » à 1 million d’électeurs[14], ou de la « pétition républicaine » à un millier de maires ; ce qui laissera intact le droit, distinct, sinon sainement concurrent, à des initiatives de modifier la seule norme législative selon l’un des deux référendums de l’article 11, ou le choix, également distinct, de modifier la seule norme constitutionnelle, via l’article 89, que ce soit par la voie du Congrès ou du référendum constituant, la démocratie gagnant au final en « palette » pour adopter ou modifier la norme ; les PPL précitées ont retenu un quantum d’électeurs pétitionnaires variables, de  « 1 million » (environ 2% du corps électoral) pour le PS (PPL n°571) à « 500.000 » électeurs pour le RN (amendement n°CL7), d’autres renvoyant encore au niveau de la « loi organique » la fixation du seuil (PPL n°722, ou  n°2081). Cette habilitation est tenue pour un assouplissement[15]. Mais notre proposition privilégie le quantum en valeur relative[16] dans la Constitution, plutôt qu’en valeur absolue et renvoyée à une norme d’application (comme le font ces PPL). 

–           Si la loi populaire est ratifiée, elle acquiert alors une autorité supérieure à toute norme en vigueur,  de nature législative, conventionnelle ou constitutionnelle ; elle a donc un effet dérogatoire suprême, sous la réserve qui suit  ;

–           Parce que sa ratification ne peut intervenir que nettement, elle ne doit être approuvée qu’avec une majorité qualifiée (les trois cinquièmes dégage un « oui » net) et un quorum (la moitié des électeurs inscrits étant votant, pour une participation claire), ce qui la rend, par elle-même, supérieure en légitimité démocratique[17], tant par rapport à la loi parlementaire (articles 24 et 34) que par rapport aux actuels référendums de l’article 11, comme de l’actuel référendum de l’article 89 (tous adoptés qu’à la majorité des suffrages exprimés) ; l’idée d’un quorum dans le cadre du recours au référendum a été soutenue par la PPL n°2081 (2025) précitée, qui le retient pour « au minimum 35 % du total des inscrits » dans le cadre d’un projet de RIC constitutionnel. Ce seuil nous semble insuffisant, mais il aurait écarté la réforme du quinquennat comme insuffisamment assise sur la volonté populaire.

Comme il a été exposé, si l’exécutif ne recherche pas l’effet supra normatif d’une loi populaire, qui, il est vrai, suppose d’être ratifiée à une majorité renforcée, il lui sera loisible d’en rester au référendum du 1^er alinéa de l’article 11, voire de susciter un RIP. La concurrence du choix des modifications de normes créera une saine émulation[18]. 

En revanche, pour modifier, abroger ou remettre en cause la loi populaire (par la ratification d’une norme internationale ou l’incorporation d’une norme européenne qui lui seraient contraires), le parallélisme des formes s’impose. 

Certes, les institutions corporatistes hostiles par principe au « référendum » garderont leur « venin », comme en 1962 ou 1969 (possiblement des critiques venant du Conseil d’Etat, du Conseil Constitutionnel,  du Sénat, de barreaux d’avocats, de la doctrine universitaire, de la presse…), martelant dans l’opinion que l’article 11 pour réviser l’article 11 ne peut être un recours ni « républicain » ni conforme à l’ « état de droit » pour modifier la Constitution. Mais ces critiques, après tout permises, seront toutes mises en défaut ou en porte à faux par le vote d’adhésion des électeurs à cette voie gaullienne. On peut même souhaiter que ces voix s’exprimeront le plus possible, y compris surtout venant des autres candidats à l’élection présidentielle opposés à cette proposition, car on ne pourra pas prétendre que le peuple ne se sera pas prononcé de manière non-éclairée, à la manière d’un « plébiscite », s’il approuvait ce point du programme électoral du candidat à l’élection présidentielle qui aura eu le courage politique de vouloir le faire trancher par le peuple, dans la foulée de son élection.

Si, par hypothèse, ce référendum est approuvé, ce « lit de justice » démocratique lavera, comme avec le précédent de 1962, le recours -voulu et assumé- à l’article 11. Il faut cesser d’être honteux de la démarche légitime du Gl de Gaulle en 1962 de recourir à l’article 11 sur un sujet entrant manifestement dans « l’organisation des pouvoirs publics » au sens républicain de la loi du 25 février 1875. Voie légale et légitime que les élections des présidents élus, post révision de l’article 6, respectivement en 1965, 1969, 1974, 1981, 1988 et 1995, ont ratifié à nouveau à sept reprises, à « article 6 inchangé », c’est à dire dans sa version issue de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962. Une version supposée invalide ? C’est grotesque !

Ce référendum de nature constituante peut-il échoué ? 

En tout état de cause, dès lors qu’il aura été nettement lié à l’élection présidentielle, laquelle en aurait fait un sujet de la campagne, si le candidat qui le porte a été élu, le succès de sa promesse lui est lié. Invoquer le risque de l’échec de 1969 n’est en rien pertinent. Le rejet du 27 avril 1969 s’explique moins par l’usure du Gl  de Gaulle, que par l’incompréhension de sa « réforme surprise » (et complexe), jamais évoquée lors de la campagne présidentielle de 1965. Aucun de ces défauts majeurs n’existera ici.

2.     Un calendrier rapide pour engager la France dans la voie des réformes référendaires

Reprenons l’hypothèse de ce que pourrait être le calendrier de cette « révolution référendaire »  :

–       Mars 2027 : campagne d’un candidat prenant, dans son programme, un double engagement : 1°) la dissolution de l’Assemblée nationale et 2°) dans la foulée de son renouvellement, c’est-à-dire  « pendant la durée des sessions » qui peut être une session extraordinaire convoquée à cet effet ou pas seulement, l’organisation d’un référendum sur le référendum via l’article 11 ; 

–       Avril 2027 : élection présidentielle du candidat précité ; s’il n’est pas élu, la suite n’a plus lieu  ;

–       Mai-juin 2027 : élection d’une nouvelle majorité à l’Assemblée nationale, élue sur ce programme présidentiel ; si elle n’est pas élue, la suite n’a plus lieu  ;

–       Juin 2027 : envoi au Conseil d’Etat d’un projet de loi portant référendum ; un avis négatif de ce dernier n’est pas impossible, mais la pente sera plus raide qu’en 1962 pour l’émettre, au lendemain d’une victoire présidentielle sur ce thème précis…

–       Début juillet 2027 : convocation à référendum constituant de l’article 11 portant sur « l’organisation des pouvoirs publics » soumettant au vote souverain des Français un nouvel « article 11 bis ». Il peut s’inspirer du projet ci-après annexé. S’il n’est pas approuvé, la suite n’a plus lieu  ;

–       Septembre 2027 : convocation du corps électoral pour adopter, par voie de référendum « article 11 bis », un ou deux premiers projets de « lois populaires » issus de l’habilitation du nouvel « article 11 bis » ;

–       Février 2028 : estimation du début des effets de ces deux premières réformes introduites par « lois populaires » avant les premières élections nationales, à objet local, au cours du nouveau mandat présidentiel ;

–       Mars 2028 : Pour limiter, par la suite, la contrainte et les coûts de convocation de référendums, et rechercher des économies de déplacements des citoyens pour garantir leur participation la plus haute, c’est  à chaque élection politique intermédiaire que seront  couplés un ou deux référendum « article 11 bis » (voire d’autres convocations à référendum, du 1^er alinéa de l’article 11 ou RIP), à la manière des votations multiples aux USA ou en Suisse ;

–       Juin 2029 : à l’occasion des élections européennes, une ou deux questions référendaires « article 11 bis » sont encore posées.

Depuis la fin de la guerre d’Algérie, notre pays n’a pas traversé de crise de confiance publique aussi grave, doublée d’un enjeu économique liée à une dette abyssale. Le référendum peut être une des voies, démocratiques, de respiration et d’adhésion, permettant de renouer avec cette confiance. Mais le veut-on ? Nous en avons montré impasses et issues. L’élection présidentielle de 2027 pourrait mériter d’être inscrite dans les livres d’Histoire si elle sert à renouer avec le salut référendaire. Sinon, il faut craindre que ce rendez-vous, passant à côté d’une chance refusée aux Français, risquera de rejoindre un nouveau « mai 40 » de la politique.

Christophe Eoche-Duval,
Conseiller d’Etat, s’exprimant à titre personnel

Annexe : Esquisse d’un projet de loi référendaire

o   «  En vertu de l’article 11 de la Constitution, approuvez-vous le projet de loi soumis au peuple français par le Président de la République et relatif à l’élargissement du recours au référendum ? »

o   Projet de loi relatif à l’élargissement du recours au référendum.

o   Art. unique . – Il est inséré un article 11 bis de la Constitution ainsi rédigé :

o   « Art. 11 bis . – Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement, sur résolution adoptée par l’Assemblée nationale ou le Sénat, sur pétition d’au moins un quarantième des électeurs inscrits sur les listes électorales ou sur pétition d’au moins un trentième des maires, soumet au référendum populaire tout projet ou proposition qui prend le nom de « loi populaire ».

Lorsque le référendum a conclu à l’adoption du projet ou de la proposition de loi populaire, s’il a recueilli la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés, représentant au moins la moitié des électeurs inscrits, le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation. 

La loi populaire a, dès sa promulgation, une autorité supérieure à celle de toutes normes antérieures en vigueur. Elle ne peut être ultérieurement modifiée ou remise en cause que dans les mêmes formes.

La convocation à référendum, sur initiative autre que du Gouvernement, a lieu à l’occasion des élections nationales le même jour. »