Projet de loi relatif à la réforme du droit d’asile

Ce projet de loi fait suite à une large concertation conduite, auprès de l’ensemble des acteurs concernés – élus, associations, Haut commissariat aux réfugiés (HCR), Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), Cour nationale du droit d’asile (CNDA), Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) et administrations, par la sénatrice Valérie Létard et le député Jean-Louis Touraine.

Dans le rapport remis au ministre de l’Intérieur, le 28 novembre 2013, les parlementaires avaient souligné les dysfonctionnements importants du système français de l’asile qui le mettent aujourd’hui en danger.

Le gouvernement propose une réforme du droit d’asile issue de ces travaux et visant à transposer de nouvelles directives européennes adoptées en juin 2013 selon deux axes : renforcer les garanties des personnes ayant besoin d’une protection internationale ; statuer rapidement sur les demandes d’asile. L’objectif du gouvernement est de parvenir à un examen des demandes d’asile dans un délai moyen de neuf mois.

Le projet de loi vise à renforcer les garanties des demandeurs d’asile à tous les stades de la procédure : enregistrement plus rapide de leur demande, présence d’un conseil lors de l’entretien avec un officier de protection, meilleure prise en compte des vulnérabilités. Le texte généralise également l’effet suspensif des recours contre les décisions refusant l’asile.

Ensuite, le projet de loi institue de nouvelles procédures d’examen rapide des demandes, entourées de garanties. Une nouvelle procédure accélérée, qui remplace l’actuelle procédure prioritaire, sera mise en œuvre par ou sous le contrôle de l’OFPRA. L’OFPRA, dont les moyens seront en outre accrus, doit ainsi être en mesure d’assurer un traitement plus rapide des demandes d’asile. Les procédures contentieuses sont également modifiées, notamment par la création d’une procédure de recours suspensif, procédure accélérée devant un juge unique de la CNDA en cinq semaines. Le délai de jugement en procédure normale imparti à la CNDA, qui voit réaffirmé son rôle de juge de l’asile, est fixé à cinq mois.

Le projet de loi a également pour objet de rendre les conditions d’accueil des demandeurs d’asile plus directives. Le dispositif d’hébergement permet d’affecter le demandeur d’asile dans une autre région que celle où il se présente. En cas de refus de l’hébergement proposé, le demandeur perdra son droit aux allocations. Par ailleurs, le dispositif d’hébergement fera l’objet d’une montée en charge progressive, pour généraliser le modèle du Centre d’accueil de demandeurs d’asile et les allocations perçues seront unifiées et tiendront compte de la composition familiale.

Le projet de loi tend enfin à mieux définir et à renforcer les droits du bénéficiaire de la protection en matière d’accès aux droits, de réunification familiale et de documents de voyage, éléments essentiels de l’intégration à la société française.

Rapporteur à l’Assemblée nationale : Mme Sandrine Mazetier (SRC, Paris) et rapporteur pour avis : Mme Chantal Guittet (SRC, Finistère), commission des affaires étrangères.

Rapporteur au Sénat : M. François-Noël Buffet (Les Républicains, Rhône) rapporteur pour avis : M. Roger Karoutchi (Les Républicains, Hauts-de-Seine), commission des finances.

Adoption en première lecture par l’Assemblée nationale le 16 décembre 2014.

Adoption en première lecture par le Sénat le 26 mai 2015.

Le Sénat a adopté dans les mêmes termes que l’Assemblée nationale l’article 9 A qui garantit ainsi à l’étranger le bénéfice d’une assistance juridique et linguistique pour formuler sa demande d’asile en rétention et prévoit la faculté de déposer une demande d’asile postérieurement au délai de cinq jours fixé par le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, dès lors qu’elle est motivée par des faits survenus après l’expiration de ce délai.

Il a adopté l’article 16 bis visant à inciter les communes à accueillir des centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) sur leur territoire en prenant en compte les places dans ces centres pour le calcul du seuil minimum de logements locatifs sociaux imposé à certaines communes au titre de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi “SRU”.

Il a adopté l’article 22 visant à permettre aux agents contractuels de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) d’accéder à la fonction publique par l’intermédiaire de voies d’accès réservées.

Il a adopté six articles supplémentaires.

L’article 1er bis, introduit par l’Assemblée nationale, et créant l’obligation de préciser dans le rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d’immigration et d’intégration – intitulé depuis 2014 “Les étrangers en France” – le nombre d’étrangers ayant obtenu le statut d’apatride et le nombre de demandes rejetées, a été modifié dans sa rédaction.

L’article 6 bis est relatif à la communication au procureur de la République des informations ayant conduit au rejet définitif d’une demande d’asile fondé sur une clause d’exclusion. Cette disposition est issue d’un amendement adopté par l’Assemblée nationale et figurait initialement à l’article 5. Elle a été déplacée et a fait l’objet de précisions.

L’article 9 B permet l’accès du délégué du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) ou de ses représentants aux lieux de rétention administrative transposant l’article 10, paragraphe 3, de la directive “Accueil”.

L’article 14 ter, inscrivant dans le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile la faculté de prononcer une obligation de quitter le territoire français à l’encontre d’une personne déboutée de sa demande d’asile ou ne bénéficiant pas du droit de se maintenir sur le territoire français durant l’examen de son recours devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), a été adopté à l’initiative du gouvernement en séance publique.

L’article 16 ter, introduit par un amendement du gouvernement, intègre les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) dans le périmètre de recensement du répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux dit “RPLS”. Ce répertoire a pour objectif d’améliorer la connaissance du parc locatif social et d’alimenter l’inventaire “SRU”.

L’article 19 bis étend l’obligation de motivation des refus de visa aux membres de la famille des bénéficiaires de la protection subsidiaire ou des apatrides, alignant ainsi le régime de la réunification familiale des bénéficiaires de la protection subsidiaire et des apatrides sur celui des réfugiés.

Le projet de loi modifié a été adopté par 187 sénateurs Les Républicains et UDI-UC contre 31 CRC et écologistes. Les sénateurs du groupe socialiste et la plupart des membres du groupe RDSE se sont abstenus.

Echec de la commission mixte paritaire le 10 juin 2015.

La commission mixte paritaire, réunie au Sénat le 10 juin 2015, n’est pas parvenue à établir un texte commun, en raison de plusieurs divergences de fond. Celles-ci concernaient, par exemple, la composition du conseil d’administration de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), le transfert du contentieux des refus d’entrée sur le territoire à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) ou les conséquences du rejet définitif de la demande d’asile, le Sénat souhaitant que le rejet vaille obligation de quitter le territoire français sans possibilité de solliciter le maintien sur le territoire à un autre titre. Deux dispositions ajoutées par le Sénat, l’article 19 bis A, qui réduit le délai pour le retour volontaire de trente à sept jours, et l’article 19 quater, qui restreint l’accès des déboutés à l’hébergement d’urgence, ont constitué deux autres sujets de désaccords importants entre les deux assemblées.

Adoption en nouvelle lecture par l’Assemblée nationale le 25 juin 2015.

Mme Sandrine Mazetier a considéré que le projet de loi permettait de “traiter dans le respect, l’humanité et la dignité des femmes et des hommes que nous ne considérons pas comme des fuites d’eau – faisant allusion à des déclarations de M. Nicolas Sarkozy, président du parti Les Républicains – mais bien comme nos égaux”.

M. Thierry Mariani (Les Républicains, Français établis hors de France) a critiqué “l’obstination des partis de gauche à ne pas vouloir renforcer les mesures d’éloignement des 40 000 déboutés du droit d’asile”. “Tout au long des débats à l’Assemblée nationale puis au Sénat, le ministre a rappelé que le système était à bout de souffle et qu’une réforme s’imposait. Nous partageons ce constat, mais nous regrettons que celui-ci ne s’accompagne d’aucune mesure concrète pour remédier au problème de manière durable. […] Nous connaissons tous les causes de cette dérive. Le système implose tout d’abord sous l’effet de l’augmentation constante des demandes : en 2014, 65 000 demandes d’asile ont été enregistrées dans l’hexagone, soit une augmentation de 82 % depuis 2007. Cette hausse s’explique surtout par un détournement de la procédure de l’asile de la part d’étrangers qui y voient un moyen comme un autre de se maintenir clandestinement en France, sans droit ni titre. En effet, force est de reconnaître que le droit d’asile est aujourd’hui détourné : certains immigrés l’invoquent alors qu’ils sont en réalité poussés à migrer pour des raisons économiques”.

L’Assemblée nationale, aux articles 2 et 3, a écarté toute compétence liée de l’OFPRA en matière de retrait ou de refus du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire. Elle a modifié la composition du conseil d’administration de l’OFPRA pour y rétablir la présence de six parlementaires, avec respect de la parité, et inscrire dans la loi la présence de dix représentants de l’Etat. Elle a mis à la charge du conseil d’administration de l’OFPRA une obligation d’examen régulier de la situation dans les pays considérés comme des pays d’origine sûr. A l’article 7, elle a, d’une part, supprimé le cas de clôture de dossier d’examen de demande d’asile, rétabli par le Sénat, lié à l’abandon par le demandeur de son lieu d’hébergement et, d’autre part, précisé les modalités d’accès à l’enregistrement sonore de l’entretien devant l’OFPRA dans le cas où le recours contre la décision de refus d’asile s’exerce, non pas devant la CNDA, mais devant la juridiction administrative. Elle a supprimé le transfert du contentieux de l’asile à la frontière à la Cour nationale du droit d’asile à compter du 1er janvier 2017. Elle a confirmé la simplification du droit au recours effectif en rétention proposé par le Sénat, mais l’a précisé afin que le juge administratif ne puisse statuer sur le recours contre la décision de maintien en rétention qu’après la notification de la décision de l’OFPRA relative à la demande d’asile du requérant et ce, dans un délai maximal de soixante-douze heures, conformément à l’article 46 de la directive “Procédures”. Elle a rétabli à quinze jours la durée du délai de recours contre la décision de transfert vers un autre Etat membre d’un demandeur d’asile dont la demande relève de la compétence d’un autre Etat membre. A l’article 14, elle a également rétabli la mention selon laquelle l’attestation de demande d’asile vaut autorisation provisoire de séjour et supprimé les dispositions selon lesquelles la décision définitive de rejet de la demande d’asile vaut obligation de quitter le territoire français et l’interdiction pour un débouté du droit d’asile de se maintenir sur le territoire français à un autre titre que l’asile. La Commission a également supprimé l’article 14 bis relatif à la possibilité d’assigner à résidence des personnes déboutées du droit d’asile dans des lieux d’hébergement proposant une aide au retour. Elle a rétabli le caractère systématique de l’accompagnement administratif et social dont bénéficient tous les demandeurs d’asile et la disposition prévoyant que la vulnérabilité du demandeur d’asile doit être évaluée lors d’un entretien personnel avec un agent de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII). Elle a supprimé le caractère automatique des décisions de retrait, de suspension et de limitation des conditions matérielles d’accueil et elle a rétabli la section relative à l’accès au marché du travail des demandeurs d’asile. Elle a complété la composition du conseil d’administration de l’OFII en y ajoutant deux parlementaires. Elle a précisé que la protection accordée au titre de l’asile en raison d’un risque de mutilation sexuelle ne pourrait être retirée à la demande de l’un de ses parents tant que ce risque existe. Enfin, l’Assemblée a supprimé l’article 19 bis A relatif à la réduction du délai de retour volontaire de trente à sept jours et l’article 19 quater qui restreignait l’accès à l’hébergement d’urgence des demandeurs d’asile dont la demande a été rejetée et qui se trouvent sans abri et en situation de détresse.

Adoption en nouvelle lecture par le Sénat le 7 juillet 2015.

Le Sénat a rétabli, aux articles 2 et 3, la compétence liée de l’OFPRA en matière de retrait ou de refus du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire. Il a modifié à nouveau la composition du conseil d’administration de l’OFPRA. Il a rétabli un délai de trois mois imparti à l’OFPRA pour statuer en procédure normale, ramené à quatre-vingt-dix jours le délai à l’issue duquel une demande d’asile est considérée comme tardive et est examinée selon la procédure accélérée et enfin rétabli la faculté pour l’OFPRA de clôturer l’examen d’une demande d’asile lorsque le demandeur a abandonné son lieu d’hébergement. Il a réintroduit une disposition qu’il avait adoptée en première lecture visant à transférer le contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire prises sur avis conforme de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) plutôt qu’au juge administratif de droit commun. Il a réintroduit une disposition du projet de loi initial qui permet l’assignation à résidence du demandeur d’asile dont la rétention a pris fin en raison de l’annulation de la décision de placement ou de maintien en rétention, dans l’attente de la décision de la Cour nationale du droit d’asile. Il a supprimé l’obligation pour les membres de formations de jugement, magistrats et assesseurs, de participer à plus de douze journées d’audience par an. Il a rétabli à un an la durée d’expérience en formation collégiale requise d’un juge vacataire à la Cour nationale du droit d’asile pour être juge unique. Il a supprimé l’encadrement des délais de report de l’audience devant la Cour en cas de demande d’aide juridictionnelle. Il a adopté un amendement du gouvernement visant principalement à supprimer la règle limitant l’exercice des fonctions des présidents affectés à la Cour à une durée maximale de six ans, afin d’assurer un meilleur respect du principe d’inamovibilité. Il a rétabli la durée du délai de recours contre une décision de transfert de sept jours adoptée par le Sénat en première lecture. Il a supprimé la mention selon laquelle l’attestation de demande d’asile vaut autorisation provisoire de séjour. Il a rétabli l’article 14 bis relatif à l’accompagnement des personnes déboutées de leur demande d’asile dans sa rédaction résultant de la première lecture au Sénat. Il a rétabli, à l’article 15, le caractère facultatif de l’accompagnement social et administratif des demandeurs d’asile et supprimé l’entretien individuel systématique pour évaluer la vulnérabilité du demandeur. Il a également rétabli la compétence liée de l’administration pour suspendre, retirer ou refuser le bénéfice des conditions matérielles d’accueil. Il a aussi supprimé, à l’article 17, la modification de la composition du conseil d’administration de l’OFII, et rétabli l’article 19 quater restreignant l’accès des demandeurs d’asile déboutés à l’hébergement d’urgence.
Adoption en lecture définitive par l’Assemblée nationale le 15 juillet 2015.

L’Assemblée nationale a rétabli les dispositions qu’elle avait adoptées en nouvelle lecture. Les députés SRC et RRDP ont voté pour ainsi qu’une majorité de députés de l’UDI.

Mme Sandrine Mazetier a considéré qu’avec le vote de cette grande réforme “nous réaffirmons, en républicains véritables, notre attachement à une France respectueuse des droits de l’homme et de la dignité de chaque personne”.

Jean Lalloy, chroniqueur