Suite de l’examen du projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation

Rapporteur au Sénat M. Philippe Bas (LR, Manche)

Le Sénat a commencé l’examen du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, le 11 février 2016.

Lors de la discussion générale, le Premier ministre M. Manuel Valls a accusé la majorité sénatoriale de ne pas rechercher de consensus : « À l’Assemblée nationale, nous avons cherché et construit un accord ; au Sénat, encore une fois à ce stade, vous ne l’avez pas cherché. Avec personne ! Et je m’en étonne. Vous refusez ainsi, à ce stade, sur la base de ce qu’elle a voté, un accord avec l’Assemblée nationale. Or, vous le savez parfaitement […] votre proposition ne sera jamais adoptée par une majorité de députés.

Philippe Bas, rapporteur, a répondu que les sénateurs n’avaient « pas de leçon à recevoir en ce qui concerne l’unité de la représentation nationale pour la lutte contre le terrorisme ». Il a observé que « grâce à la procédure des questions prioritaires de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel s’est prononcé à trois reprises sur le régime de l’état d’urgence, comme il l’avait d’ailleurs déjà fait en 1985, mais de manière plus limitée : il a apporté toutes les garanties nécessaires, comme on pouvait le penser, sur sa constitutionnalité. Il n’y a donc pas de nécessité juridique impérieuse d’inscrire ce régime dans la Constitution. Pourquoi le ferions-nous alors ? Si nous sommes prêts à le faire, c’est parce que nous sommes sensibles à l’exigence d’inscrire dans la Constitution […] les moyens de la lutte contre le terrorisme. Néanmoins, nous voulons qu’un certain nombre de garanties soient apportées par le pouvoir constituant sur la mise en œuvre de l’état d’urgence, afin qu’il ne puisse pas en être fait de mauvais usage, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Concernant la déchéance de la nationalité, M. Philippe Bas a considéré que « la question est plus délicate. Nous sommes tout à fait d’accord avec ce qu’a dit le Président de la République s’agissant de la nécessité d’étendre cette possibilité aux criminels terroristes français de naissance ayant une autre nationalité. Actuellement, seuls les Français ayant acquis cette nationalité pendant leur vie y sont exposés. Il s’agit donc d’unifier ce régime. Le Président de la République a souhaité apporter une limite à l’extension de la déchéance de nationalité, considérant qu’il ne fallait pas créer d’apatrides. L’Assemblée nationale n’a pas suivi la position du Gouvernement et du Président de la République sur ce point, et a adopté d’autres dispositions. […] Nous avons refusé de permettre la création d’apatrides. La raison en est que cette mesure serait parfaitement inefficace du point de vue de la lutte contre le terrorisme. En effet, on imagine souvent que, grâce à la déchéance de nationalité, on va pouvoir expulser un étranger qui s’est rendu coupable de crimes graves. […] on doit pouvoir le faire, mais seulement s’il a une autre nationalité ! En revanche, s’il est apatride, il faut le garder sur le territoire national, car la France a des engagements internationaux très clairs : elle doit appliquer la protection qui est celle du régime de l’apatridie. »

Le Sénat a rejeté, par 318 voix contre 23, la motion tendant à opposer la question préalable présentée par Eliane Assassi (Seine-Saint-Denis, CRC) et les membres du groupe CRC. Il n’a pas non plus adopté la motion tendant au renvoi en commission présentée par Jean-Louis Masson (Non inscrit, Moselle).

Dans la suite de la discussion, M. Didier Guillaume (Drôme), président du groupe socialiste, a contesté l’amendement adopté par la commission des lois ayant pour objet de limiter la déchéance de nationalité aux seuls Français titulaires d’une autre nationalité, qui, selon lui, empêche toute possibilité de compromis avec l’Assemblée nationale. « Brandir le discours de Versailles pour dire que cet amendement est fait pour soutenir le chef de l’État est ridicule. » Il a demandé « solennellement au Président du Sénat Gérard Larcher de bien vouloir organiser une réunion avec les présidents de groupe qui veulent voir la réforme aboutir. »

« Rétablir explicitement la mention de binationaux ou de plurinationaux dans l’article 2 nous diviserait et rendrait cette réforme impossible », a souligné M. Guillaume. « L’Assemblée nationale ne l’accepterait pas et nous ne l’accepterions pas non plus. […] Si nous voulons que cette réforme constitutionnelle ait lieu, il faudra, si la rédaction proposée par la commission des lois du Sénat est retenue, que l’Assemblée nationale modifie l’article 2. […] Dans le cas contraire, […] la majorité des trois cinquièmes sera impossible ; il n’y aura pas d’accord transpartisan, donc il n’y aura pas de Congrès ! »

S’agissant des dispositions relatives à l’état d’urgence, le Sénat a adopté, avec modifications, les articles 1er, relatif au régime juridique de l’état d’urgence, par 301 voix pour, 38 contre et 7 abstentions, et 1er bis, relatif aux délais relatifs à l’examen des projets de loi prorogeant des états de crise.

Ainsi, parmi les causes permettant de décréter l’urgence, le Sénat a supprimé les événements présentant le caractère de « calamité publique » pour ne conserver que la notion de « péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public », et prévu que l’état d’urgence est décrété en conseil des ministres « après consultation des présidents des assemblées ».

Les mesures de police administrative, prises par les autorités civiles dans le cadre de l’état d’urgence, doivent être strictement adaptées, nécessaires et proportionnées.

Le Sénat a rappelé que l’état d’urgence ne saurait porter atteinte à la compétence que l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, tient de l’article 66 de la Constitution

Il a décidé de renvoyer les modalités d’application du nouvel article 36-1 de la Constitution relatif à l’état d’urgence à une loi organique, et non à une loi ordinaire

En ce qui concerne le contrôle parlementaire de l’état d’urgence, il a remplacé le dispositif mis en place par l’Assemblée nationale, prévoyant la réunion de plein droit du Parlement pendant la durée de l’état d’urgence, par l’inscription d’une proposition de loi ou de résolution ou d’un débat relatif à l’état d’urgence, par priorité à l’ordre du jour à l’initiative de la Conférence des présidents de chaque assemblée, ou d’au moins deux groupes parlementaires, pendant la session ordinaire ou une session extraordinaire ou, le cas échéant, pendant une réunion de plein droit du Parlement

Le Sénat a supprimé le renvoi au règlement de chaque assemblée, pour définir les conditions dans lesquelles le Parlement contrôle la mise en œuvre de l’état d’urgence.

Dans un souci de protection des libertés publiques et de proportionnalité́ des mesures prises pendant la mise en œuvre de ce régime de légalité́ exceptionnelle, le Sénat a entendu subordonner la prorogation de l’état d’urgence à la stricte appréciation des faits ayant conduit à son déclenchement.

Le Sénat a réduit de 4 à 3 mois le délai maximal de prorogation par le législateur, et précisé que la prorogation de l’état d’urgence doit être conditionnée à la persistance de circonstances exceptionnelles, de niveaux d’urgence et de gravité comparables à ceux ayant justifié son instauration. Il a également précisé que le pouvoir législatif pourra, par une nouvelle loi, revenir sur une durée de prorogation pour mettre fin à l’état d’urgence.

L’article 2 relatif à la déchéance de nationalité vise à préciser, à l’article 34 de la Constitution, que la compétence législative en matière de nationalité s’étend à la définition des conditions dans lesquelles un Français peut être déchu de celle-ci ou des droits qui y sont attachés, lorsqu’il est condamné pour crime ou un délit constituant une atteinte grave à la vie de la Nation.

La commission des lois du Sénat a constaté que la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale, loin d’apporter la clarté requise au débat constitutionnel, a entretenu une confusion sur la portée réelle de la modification proposée. Sauf à renoncer à la mesure de déchéance de nationalité, il n’est pas possible de concilier l’exigence qui s’attache à la proscription de l’apatridie avec le souhait de soumettre les Français à la même règle, qu’ils disposent de la seule nationalité française ou d’autres nationalités. Elle a considéré qu’il convenait de consacrer l’interdiction de créer des apatrides. Selon le rapporteur « un État de droit s’honore à ne pas priver de toute protection celui qui ne pourrait recevoir celle-ci d’aucun autre État, aussi criminels et injustifiables que soient les actes de haine que cet individu a commis. »

Le Sénat a adopté, le 17 mars, après un long débat et contre l’avis du gouvernement, l’amendement de la commission des lois présenté par M. Philippe Bas, ayant pour objet de limiter la déchéance de nationalité prononcée par décret, sur avis conforme du Conseil d’État, aux seuls Français titulaires d’une autre nationalité, et de supprimer les délits parmi les motifs susceptibles de justifier le prononcé d’une telle peine, par 187 voix contre 150 (scrutin public). Puis, il a adopté l’article 2 ainsi modifié, par 183 voix contre 154. Les 109 sénateurs socialistes ont voté contre de même que les 10 sénateurs écologistes et les 20 sénateurs communistes.

Le 17 mars 2016, le Sénat a achevé l’examen du projet de loi constitutionnelle. Il a adopté avec modifications le projet de loi constitutionnelle, le 22 mars 201,6 par 176 voix pour et 161 contre.

M. Gérard Larcher, Président du Sénat, reçu le 23 mars 2016 par le Président de la République, a demandé, le 29 mars, dans un courrier adressé à celui-ci, de prendre rapidement une décision. Il lui a suggéré de suspendre le processus de révision, en raison des divisions qu’il suscite et de la priorité à donner aux dispositifs concrets de lutte contre le terrorisme, ou bien de renvoyer en deuxième lecture à l’Assemblée nationale le texte modifié par le Sénat.

Le 30 mars 2016, en raison de l’impossibilité des deux assemblées de parvenir à une position commune, le Président de la République François Hollande a annoncé qu’il décidait de renoncer à la révision constitutionnelle qu’il avait annoncée devant le Parlement réuni en Congrès après les attentats du 13 novembre 2015. « J’ai décidé, après m’être entretenu avec les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, de clore le débat constitutionnel. », a déclaré M. François Hollande dans une courte allocution prononcée après le Conseil des ministres. Le 16 novembre, j’avais également, trois jours après les attentats de Paris et de Saint-Denis, proposé une révision de la Constitution pour mieux garantir l’utilisation de l’état d’urgence et pour priver de la nationalité française les terroristes qui portent les armes contre leur propre pays. Je l’avais fait en appelant à un dépassement des frontières partisanes. […] Je constate aujourd’hui, quatre mois après, que l’Assemblée nationale et le Sénat ne sont pas parvenus à se mettre d’accord sur un même texte et qu’un compromis paraît même hors d’atteinte sur la définition de la déchéance de nationalité pour les terroristes. Je constate aussi qu’une partie de l’opposition est hostile à toute révision constitutionnelle, qu’elle porte sur l’état d’urgence ou même sur l’indépendance de la magistrature. Je déplore profondément cette attitude, car nous devons tout faire dans les circonstances que nous connaissons et qui sont graves pour éviter les divisions et pour écarter les surenchères. »

La décision du Président de la République de clore le débat constitutionnel a par ailleurs fait peser des doutes sur la poursuite de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Le 26 avril 2016, l’Assemblée nationale avait en effet adopté, par 292 voix pour, 196 voix contre et 44 abstentions, le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature dans une version réécrite par le Sénat. M. François Hollande avait annoncé la reprise de la navette parlementaire, à l’occasion de l’examen du projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation, et les deux projets auraient pu être examinés au cours de la même réunion du Congrès du Parlement.

Jean Lalloy