Surprise par le retour de la guerre sur le continent, la France a appelé l’Europe à se préparer au pire sans en tirer elle-même les conséquences. Son armée, héritée des dividendes de la paix, reste taillée pour le temps de paix : complète mais sans masse, incapable de tenir dans la durée. Tandis que ses partenaires se réarment, elle s’accroche aux illusions d’une Europe de la défense dont nul ne veut. Pour rester un allié crédible, et peser, il lui faut un réarmement d’ampleur — et le courage de l’assumer devant les Français.

« France, mère des arts, des armes et des lois. » 

Joachim du Bellay

Le 24 février 2022, l’Europe a été surprise par l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Cet événement venait alors heurter la conception européenne des relations internationales fondée sur le respect du droit et le doux commerce, qui avaient cru pouvoir se dispenser d’une défense propre crédible du fait de la protection militaire américaine. Or, dans un contexte de doutes sur cette protection, les Européens ont pris conscience qu’ils devaient être capables d’assurer seuls leur défense.

Malgré ce retour du tragique de l’histoire, la France aurait dû se réjouir. Elle voyait validés tous ses discours sur la nécessité d’une défense européenne indépendante des Etats-Unis. Pourtant, malgré son statut de première armée européenne, la France a alors fait mine de découvrir ses faiblesses en matière de défense. Les premiers chiffres de la guerre en Ukraine dressaient un tableau inquiétant pour notre pays : lors de la première année du conflit, chaque belligérant avait connu des pertes matérielles qui avoisinaient voire, dans certains cas, dépassaient l’équivalent du stock d’équipement français[1]. A cela se sont ajoutées les transformations de la guerre dont l’une des plus importantes est probablement l’émergence puis la massification des drones, puisque ces derniers sont la cause de plus de 70 % à 80 % des pertes sur le théâtre ukrainien[2]. Ces évolutions conduisent également à accorder de l’importance aux questions d’économie de la défense et à la capacité d’un pays à produire armes et munitions sur un conflit qui dure. 

Quatre ans après le début de la guerre en Ukraine, et plus de 3 ans après les promesses présidentielles de passage en « économie de guerre », il convient pourtant de constater que la France n’a pas tiré les leçons du changement d’époque auquel elle avait elle-même appelé l’Europe à se préparer.

UN MODELE D’ARMEE DEPASSE, ISSU DES ANNEES DE DIVIDENDES DE LA PAIX

Le modèle d’armée français est celui d’une armée de temps de paix soutenue par un budget de la défense historiquement bas. En 1960, le budget de la défense représentait 5,4 % du PIB avant de se stabiliser à 3 % dans les années 1970 et jusqu’à la fin de la guerre froide. A partir de la chute du mur de Berlin en 1989, ce budget chute lui aussi pour se maintenir légèrement en dessous de 2 % du PIB à partir du milieu des années 2000. 

La France a donc adapté son budget militaire à sa perception de la menace une fois la guerre froide terminée. Le paradigme de l’époque était en effet celui de la « fin de l’histoire », imaginée par F. Fukuyama, et les gouvernants français comme européens pensaient qu’il n’y aurait plus de confrontation armée majeure. Ainsi, en 2006, le général de brigade V. Desportes, directeur du Centre de doctrine d’emploi des forces, écrivait que la « guerre symétrique est improbable » et que « la perfection de la guerre a tué la guerre classique […] : déjà morte en pat le 9 novembre 1989, elle est morte en mat le 9 avril 2003 à Bagdad » parce que « la guerre conventionnelle n’est plus un outil rentable de réalisation des visées politiques ou économiques » et que « à l’échelon des grandes nations, la dissuasion nucléaire continuera à jouer à l’avenir son rôle d’abaissement des niveaux de conflictualité »^[3]. La guerre en Ukraine et les scénarios d’entrée en guerre des Etats-Unis contre la Chine à la suite d’une invasion de Taiwan montrent que ces prévisions étaient inexactes.

A tort, la France a pensé que l’arme nucléaire pouvait la protéger de toutes les menaces. Elle a donc réduit ses dépenses militaires et, corrélativement, son modèle d’armée qui s’est tourné vers les opérations expéditionnaires dans le cadre de conflits asymétriques. Le modèle industriel s’est lui aussi adapté, tout en essayant de conserver des capacités sur la totalité du spectre de la guerre moderne : le modèle d’armée français est donc dit « complet » mais cette complétude s’est faite au détriment de la masse et nos armées ne possèdent donc qu’une poignée de chaque équipement. Or les conflits récents que sont la guerre en Ukraine et l’opération Epic Fury ont montré que la capacité de production était un facteur clé de la victoire. Ainsi, il ne paraît pas soutenable, même pour une économie avancée, d’abattre un drone Shahed dont le coût de production est estimé entre 20 000 et 50 000 € avec les missiles français MICA (700 000 €) et Aster (2 M€) ou, côté américain, un missile Patriot (4 M€)[4]. Lors de l’opération Epic Fury, les Américains ont consommé en 5 semaines l’équivalent de 3 années de production de missiles Patriot. Dans le cas d’un conflit de haute intensité s’installant dans la durée, les armées occidentales verraient donc rapidement les stocks de certains équipements et munitions tomber à zéro sans avoir la capacité de les renouveler aussi rapidement qu’elles les consomment, là où un modèle d’armée dronisée produisant des effecteurs massivement prendrait rapidement l’avantage.

A cette baisse du budget militaire s’est ajouté un phénomène décrit sous l’intitulé de loi d’Augustine qui veut que chaque génération d’équipements coûte plus chère que la précédente sous l’effet du progrès technologique, en moyenne 2 à 4 fois pour chaque génération, avec une augmentation de 7 % en moyenne par an[5]. C’est ce phénomène qui a beaucoup expliqué la tentation française de la coopération européenne pour réaliser des programmes d’armement en commun, comme avec l’avion de transport A400M et l’hélicoptère de manœuvre et d’assaut NH90, ou encore avec le projet désormais avorté d’avion de combat nouvelle génération (SCAF). 

UN EFFORT DE DEFENSE FRANÇAIS MODESTE PAR RAPPORT A LA PERCEPTION DE LA MENACE

Malgré les discours en ce sens, force est de constater que la France n’est pas en « économie de guerre ». Cette expression désigne une forte mobilisation des capacités de production d’un pays en faveur de la défense : les exemples historiques mettent en exergue des dépenses en proportion du PIB à deux chiffres, comme pour la France lors de la Première Guerre Mondiale (plus de 20 %) et pour les Etats-Unis lors de la Seconde Guerre Mondiale (43 %). Or, après un point bas à 1,8 % du PIB (2013, 2019), le budget militaire de la France remonte péniblement à 2,0 % du PIB en 2025. A titre de comparaison, le budget militaire de la Russie actuellement en conflit atteint 7,5 % de son PIB. L’écart est même plus grand encore qu’il n’y paraît puisqu’en parité de pouvoir d’achat (PPA), le budget militaire russe est assez proche du budget militaire combiné de tous les Etats de l’Union européenne. 

La loi de programmation militaire (LPM) actuelle (2024-2030), même si elle met fin à la tendance baissière du budget de nos armées, n’a conduit qu’à une augmentation très limitée du budget de nos armées. Alors que la presse avait salué, lors de son annonce, un montant historique de 413 Md€ sur 7 ans, force est de constater que l’augmentation en termes réels (en tenant compte de l’inflation) a été très limitée. Ainsi, en 2026, le budget militaire n’atteindra que 2,1 % du PIB, tout en gardant à l’esprit que ces chiffres intègrent les pensions de militaires à la retraite. Par conséquent, malgré les scénarios publiquement réaffirmés du risque d’un choc avec la Russie à l’horizon 2030, la France n’aura augmenté son budget militaire que de 0,3 point de PIB en 10 ans (décennie 2017-2027).

En comparaison, plusieurs de nos partenaires, comme de nos rivaux stratégiques, ont consenti des efforts substantiels. L’Allemagne a ainsi augmenté son budget militaire de 1,2 % de son PIB en 2017 à 2,4 % en 2026 et a même réalisé en une année, de 2024 à 2025, le même effort budgétaire que la France en 10 ans (+ 0,3 point de PIB). Elle projette d’aller jusqu’à 3,5 % de son PIB en 2029, conformément à la cible de dépenses à laquelle les pays de l’OTAN se sont engagés au Sommet de La Haye de juin 2025. Cet objectif est d’ailleurs d’ores et déjà dépassé pour la Pologne qui devrait atteindre 5 % du PIB en 2026. De même, les Etats-Unis étaient à 2,9 % de leur PIB en 2025 – ce qui représente une somme colossale pour une économie 9 fois plus importante que celle de la France – et ont annoncé une hausse de ce budget de 40 % de 2026 à 2027 pour atteindre une cible sans doute proche des 5 % du PIB à compter de 2027. 

EUROPE DE LA DEFENSE OU DEFENSE DE L’EUROPE ?

Que penser donc de la faiblesse de l’effort budgétaire français malgré l’un des discours les plus volontaristes d’Europe en matière de défense ? En réalité, les deux ne sont pas incompatibles puisque la France voit dans l’européanisation de sa défense un moyen de retrouver les marges budgétaires qui lui manquent au niveau national, alors qu’elle possède l’industrie de défense la plus avancée du continent. Malheureusement, les autres Européens, au premier rang desquels les allemands, ne sont pas dupes quant à cette intention budgétaire et, sur le plan technologique, préfèrent toujours s’approvisionner auprès de leur allié américain qui constitue la garantie ultime de leur sécurité. C’est la raison pour laquelle aucune mesure de financement européen de la défense digne de ce nom n’a été prise : les 800 Md€ annoncés dans le cadre de Rearm Europe tiennent surtout de l’effet d’annonce, et ne recouvrent en réalité que 150 Md€ de prêts aux Etats – les 650 Md€ restants correspondant au volume que les Etats ont le droit de dépenser en dérogation aux règles budgétaires européennes. 

La France a donc essayé pendant plusieurs décennies de promouvoir des coopérations d’armement, projetant que ces coopérations amèneraient naturellement vers une Europe de la défense, selon la méthodologie habituelle de la construction européenne[6]. Or, les frictions sur le SCAF ont montré la difficulté de l’exercice, qui n’était sans doute pas une bonne affaire pour la France qui y aurait perdu en souveraineté technologique ce qu’elle pensait gagner budgétairement. En réalité, les coopérations d’armement n’emportent souvent pas les effets budgétaires escomptés : les différences de besoins et de conceptions stratégiques entre pays partenaires conduisent à une forte augmentation des coûts qui peut rendre un programme plus coûteux pour chaque Etat que s’il l’avait entrepris seul. Les coopérations peuvent également amoindrir les marges de manœuvre en matière d’exportation puisque chaque Etat du programme peut s’opposer à la vente de l’équipement, ce qu’a déjà fait l’Allemagne à plusieurs reprises par le passé. Or l’exportation est précisément un levier de financement d’une industrie de défense ambitieuse : c’est grâce à l’export que la France a pu maintenir une capacité de production du Rafale lorsque les commandes de l’Armée française étaient basses et ainsi sauver le programme. 

REFONDER ET FINANCER UN MODELE D’ARMEE ADAPTE A LA HAUTEUR DES ENJEUX

La priorité absolue pour la France consiste à effectuer un réarmement d’ampleur visant à porter les dépenses militaires à 3,5 % du PIB au minimum pour bâtir une armée adaptée aux guerres modernes. Or, se réarmer prend du temps : les expériences passées montrent qu’il faut 10 à 20 ans à un pays pour le faire correctement ; potentiellement 5 ans dans une version d’urgence qui laisserait subsister nombre de lacunes[7]. Or, les scénarios d’engagement avec la Russie à l’horizon 2030 nous rappellent que le temps presse. Certes, la France dispose, grâce à ses voisins, d’une profondeur stratégique qui l’éloignerait d’un front potentiel avec la Russie. Pour autant, la pratique des frappes dans la profondeur à laquelle le conflit russo-ukrainien fait la part belle conduirait sans nul doute à voir des drones et des missiles atteindre des villes françaises. Tout réarmement passe également par une nécessaire adaptation de notre modèle militaire et de nos doctrines à l’évolution des conflits actuels et futurs ; adaptation qui demande, là également, un temps qui nous fait cruellement défaut. 

La France doit ensuite abandonner ses illusions sur l’Europe de la défense dont ses partenaires européens ne veulent pas réellement. La priorité consiste donc à rebâtir une armée capable de participer activement à la défense du continent européen, pour que la France soit un allié crédible vers lequel les autres européens pourraient se tourner en période de tensions. En termes géopolitiques, il est également important de noter que pour que l’Europe soit en paix, elle a besoin d’un Etat assurant le rôle de « stabilisateur hégémonique »[8] : alors que les Etats-Unis sont amenés à ne plus jouer ce rôle, la France pourrait être un candidat naturel à lui succéder, notamment grâce à sa dissuasion. Pourtant, la trajectoire actuelle conduirait plutôt l’Allemagne à remplir cette fonction, contribuant à la relégation de la France. A cet égard, une défense crédible est, pour la France, tout autant une question de survie que d’influence en Europe.

On ne peut donc qu’espérer que ces questions seront au cœur de la prochaine élection présidentielle. Il faudra alors être capable d’expliquer aux Français la gravité de la situation et les efforts budgétaires qui devront en découler. En effet, au vu du niveau actuel des prélèvements obligatoires (45 % du PIB), les marges de manœuvre sont à rechercher principalement du côté de la réduction d’autres dépenses qui pourront être réaffectées vers la défense. Or, les débats budgétaires récents ont montré la difficulté de l’exercice. 

En définitive, le réarmement moral dont notre pays a besoin consiste d’abord, non pas à être prêt à envoyer mourir ses enfants au front – puisqu’en l’état de nos forces, il n’y aurait sans doute pas assez d’armes et de munitions pour chacun d’eux – mais bien à faire prendre conscience à la Nation qu’elle doit dépenser davantage pour sa défense. C’est à cette seule condition qu’elle pourra dissuader un adversaire potentiel.

Louis FAVRE (pseudonyme),

Haut-fonctionnaire

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