Face à l’instabilité politique et à l’essoufflement de la procédure budgétaire, une réforme d’architecture s’impose. Pluriannualité, renforcement des commissions, expertise indépendante, distinction entre fonctionnement et investissement : il s’agit de refonder la démocratie financière à l’ère des coalitions.

L’automne budgétaire a mis en lumière une tension longtemps masquée par le fait majoritaire. La procédure française est mal adaptée, inutilement longue, saturée d’amendements et pourtant peu propice à la construction d’un compromis durable. La crise que nous vivons appelle un changement d’architecture, non un simple ajustement de calendrier ¹. Les équilibres électoraux nécessitent probablement que nous évoluions, bon gré mal gré, vers un modèle explicite ou implicite de coalition.

Dans ce contexte, de telles réformes ne doivent pas seulement être vues comme techniques ou budgétaires, ce sont aussi et surtout des outils de stabilisation. Une vaste réforme gagnerait ainsi à ancrer la décision dans un cadre pluriannuel stabilisateur et à reconfigurer le travail parlementaire autour des commissions, de l’expertise et d’un arbitrage explicite entre dépenses d’investissement et de fonctionnement.

LA PLURIANNUALITÉ POUR PROJETER DANS L’AVENIR

Le principe d’annualité garantit le contrôle parlementaire depuis la Magna Carta de 1215 et le Bill of Rights de 1689. Il est donc au fondement des régimes parlementaires et de notre modernité démocratique. S’il ne s’agit en rien de le remettre en cause, l’outil budgétaire pourrait être modernisé, notamment comme cela fut proposé dans la tentative de réforme constitutionnelle de 2011. L’idée d’un cadre pluriannuel alors avancé comporte deux avantages majeurs. Le premier relève de la stabilité parlementaire, le second de la bonne organisation des politiques publiques.

L’idée d’un cadre pluriannuel permet d’abord de stabiliser les coalitions. Sur une période donnée, qui pourrait aller de trois ans à une législature, les forces politiques s’entendent autour d’un contrat de législature. L’avantage de ce format est qu’il permet aux partis en question de stabiliser leurs relations. Une loi de finances pluriannuelle ne doit pas comporter d’objectif de dépense ou de déficit gravé dans le marbre de la Constitution. Elle n’est surtout pas à confondre avec une règle d’or ou des critères de convergence budgétaires. Pour être stabilisatrice, elle doit permettre aux formations politiques de choisir des grands axes politiques. Cela peut être l’équilibre des comptes publics ou le développement des services publics en passant par la transition écologique. L’important est qu’elle fixe dans le temps et donc engage les partenaires de coalition à faire un long trajet ensemble autour d’objectifs prédéfinis, de priorités de dépenses ou de mesures fiscales notamment. À rebours, avec une annualité sans contrôle, une configuration de majorité relative, chaque loi de finances tend à être vécue comme un vote de confiance répété. La négociation se fait au fil des amendements, sous contrainte de temps, avec des gains élevés à la surenchère et des incitations faibles à l’engagement. L’issue est une instabilité politique qui dégrade la qualité du compromis et accroît la défiance. L’annualité incertaine ne renforce pas le Parlement mais affaiblit son efficacité, réduit sa capacité d’action réelle et perçue.

La littérature sur les institutions budgétaires dans les démocraties multipartites souligne précisément que la soutenabilité des compromis dépend de la capacité des acteurs à s’engager sur une trajectoire. La fragmentation accroît le coût de l’accord et la valeur des engagements ex ante. Un cadre pluriannuel rend ces engagements plus lisibles et plus difficiles à renier ². Dans l’Union européenne, Hallerberg, Strauch et von Hagen opposent deux mécanismes de discipline budgétaire. La délégation, qui concentre l’arbitrage auprès d’un ministre des Finances fort, et le contrat, un accord ex ante sur des objectifs et plafonds pluriannuels, avec des mécanismes de correction. Ce dernier étant particulièrement adapté aux gouvernements de coalition, où l’autorité hiérarchique est plus faible ³. La pluriannualité est ainsi un outil politique qui réduit l’intérêt de renégocier en continu le pacte de gouvernement. Au bénéfice des gouvernants comme des citoyens.

À l’heure où les politiques publiques doivent se projeter, le cadre pluriannuel offre des possibilités aux démocraties de relever le défi du temps long. Une politique de réindustrialisation ou de réarmement ne peut se conduire sur une seule année. Certes, des lois de programmation existent, mais elles ne contraignent pas le législateur et leur addition, assortie d’engagements financiers peu réalistes car non engageants, conduit à leur caducité presque immédiate. Les cadres budgétaires à moyen terme sont des instruments de discipline, de transparence et de meilleure décision publique, en particulier lorsqu’ils lient les choix annuels à une stratégie explicitée sur trois à cinq ans ⁴. Leur efficacité repose sur trois conditions. Elles doivent marquer une trajectoire crédible, prévoir des règles de révision explicites notamment en cas de circonstances exceptionnelles, et comporter un appareillage de suivi qui permette de distinguer les écarts conjoncturels des écarts discrétionnaires.

Sans volonté de faire nécessairement des économies, on constate par ailleurs des gains de marge de manœuvre budgétaires. Lorsque plusieurs acteurs défendent des politiques sectorielles financées par une ressource commune, l’agrégation non coordonnée pousse au déficit ou à la hausse de la dépense ⁵. Les réformes procédurales, plafonds, séquencement, cadrage pluriannuel, servent à internaliser cette externalité en imposant une contrainte agrégée avant les arbitrages détaillés.

Plusieurs États européens prévoient déjà des cadres pluriannuels. Aux Pays-Bas, des plafonds de dépenses réelles sont fixés pour la durée du gouvernement et structurent ensuite les arbitrages, tandis que l’expertise indépendante du CPB alimente le débat sur les hypothèses et les programmes ⁶. Le moment central de décision budgétaire n’est plus l’empilement annuel d’amendements, mais la négociation initiale, typiquement liée à l’accord de coalition, qui fixe les bornes communes.

En Suède, les réformes des années 1990 ont instauré un plafond nominal de dépenses voté en amont et une procédure en entonnoir. La délibération commence par le plafond, puis se décline en cadres sectoriels, avec obligation de compensation interne en cas de hausse dans une enveloppe ⁷. Cette discipline déplace la décision vers des choix plus visibles et plus responsables ⁸. Au Royaume-Uni, les Spending Reviews fixent des enveloppes ministérielles sur plusieurs années et distinguent structurellement la dépense courante de l’investissement, rendant plus lisible la nature des arbitrages ⁹.

DONNER AU PARLEMENT LES MOYENS D’ÊTRE ACTEUR DU BUDGET

La façon dont furent conduits les débats sur le PLF et le PLFSS pour 2026 a été dysfonctionnelle non à cause de la mauvaise volonté des acteurs, mais parce que l’organisation générale du Parlement ne permettait pas un fonctionnement idoine du travail budgétaire. Si l’on prend l’exemple emblématique de la taxe Zucman ou des mesures fiscales approchantes, aucun Parlement ne peut fonctionner avec des amendements soumis au dernier moment et pourtant structurants, sur lesquels les parties prenantes sont en désaccord non seulement sur l’opportunité mais même sur le rendement et l’impact ! Pour que la procédure budgétaire soit sérieuse, il convient de donner plus de poids aux commissions, que le travail d’expertise ait lieu plus en amont et puisse être confié à un organe reconnu par l’ensemble des acteurs. La puissance budgétaire des assemblées dépend moins de l’ampleur formelle du droit d’amendement que de l’organisation interne, notamment de la capacité des commissions à instruire, filtrer, évaluer et négocier, des ressources d’expertise, du calendrier ¹⁰. L’inflation d’amendements, en France, signale un défaut d’outillage et de séquençage. Faute d’une pré-instruction robuste, la séance devient l’espace principal de construction du compromis, mais sans les moyens (temps, chiffrage, débat contradictoire étayé) de produire des arbitrages de qualité.

Il conviendrait donc d’adopter une logique de concentration du travail en commission, mieux anticipée, notamment avec un pré-projet plus en amont, un examen prioritaire en commission, et une limitation (voire une abolition) en séance des amendements non instruits en commission. Un amendement doit devenir une proposition évaluée, discutée, consolidée, pas un signal politique éphémère, un « amendement d’appel ». Dans les démocraties de coalition, la montée en puissance des commissions peut servir de mécanisme de consolidation des alliances, en réduisant l’asymétrie d’information et en rendant les déviations plus explicites, instruites et assumées ¹¹.

Un Parlement fort suppose une capacité de chiffrage et d’évaluation qui ne soit pas uniquement gouvernementale. Les meilleures pratiques recensées par l’OCDE insistent sur des ressources analytiques propres ou mutualisées, et sur des règles procédurales qui lient l’examen parlementaire à l’information sur les coûts, les effets distributifs, l’impact macro-budgétaire ¹². Il serait ainsi bon de mettre en place un organe mobilisable pendant le débat, pouvant associer services parlementaires renforcés et Haut Conseil des finances publiques par exemple, permettant de chiffrer les amendements de manière fiable, partagée et indépendante. La clef du succès tient ainsi dans le caractère consensuel de la composition et de l’autorité de l’organe, et à un délai minimal entre dépôt et discussion pour garantir un chiffrage robuste. La comparaison internationale illustre l’intérêt de ce type d’outillage. Aux États-Unis, le Congressional Budget Office produit des estimations pour une grande part des textes examinés, ce qui discipline le débat et rend explicites les arbitrages en termes de financement, de trajectoire, et d’effets. Plus généralement, les principes promus par l’OCDE pour les institutions budgétaires indépendantes soulignent que la qualité du débat fiscal dépend de l’accès à l’information, de la transparence méthodologique et de ressources stables ¹³.

Une seconde transformation concerne la structure même du budget. En période de consolidation, ou en l’absence de consensus, l’investissement est souvent la variable d’ajustement la plus facile, car ses effets sont différés et moins immédiatement perceptibles. Plusieurs analyses d’économie politique soulignent que la discipline budgétaire est d’autant plus difficile que la procédure est opaque et que les coûts futurs sont dissimulés. Le rôle de la transparence et des règles procédurales dans la capacité à contenir les dérives est crucial ¹⁴. Il s’agit de proposer, dans cet esprit, une modification de la LOLF afin de distinguer, comme pour les collectivités locales, fonctionnement et investissement, avec un budget d’investissement global voté et protégé contre les redéploiements en cours d’année. Ce qui a été fait pour les dépenses hors personnel au début des années 2000 doit être transposé à l’investissement : une « fongibilité asymétrique » en cours d’année, qui permet d’augmenter mais non de diminuer les dépenses d’investissement par transfert avec d’autres dépenses (fonctionnement, masse salariale…).

L’objectif est de donner au Parlement la capacité de faire des grands choix de trajectoire d’investissement, de priorités de transformation, plutôt que de subir un biais de court terme. La séparation courant/capital, lorsqu’elle est bien définie, rend plus explicites les arbitrages intergénérationnels et facilite le choix du temps long ¹⁵. Elle n’élimine pas les risques mais oblige à débattre à découvert. Assume-t-on de sacrifier l’investissement ?

La réforme budgétaire, telle que dessinée par la note fondatrice, doit être lue comme une réforme de la démocratie financière à l’ère des coalitions. La pluriannualité fonctionne comme un contrat de stabilité, à ciel ouvert. Elle déplace le compromis vers l’amont, rend l’engagement intertemporel crédible et redonne à l’annualité un rôle de contrôle et d’ajustement. La transformation du travail parlementaire, commissions plus centrales, chiffrage plus robuste, filtres procéduraux plus nombreux, augmente la qualité du compromis en substituant l’instruction à la saturation. Enfin, la séparation entre fonctionnement et investissement permet de politiser les choix d’avenir et de limiter le biais de court terme. L’ensemble ne vise pas à réduire le rôle du Parlement mais, au contraire, à lui donner la force d’un choix stratégique, durable et transparent.

Clément BEAUNE,
Haut-commissaire à la Stratégie et au Plan Ancien ministre délégué chargé des Transports

Benjamin MOREL
Maître de conférences en droit public Paris-Panthéon-Assas

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