Projet de loi prorogeant l’état d’urgence

Quelques jours après les attentats de Paris, le Premier ministre, Manuel Valls, et le ministre de l’Intérieur, Bernard Cazeneuve, ont déposé un projet de loi pour prolonger l’état d’urgence de trois mois et renforcer l’efficacité de ses dispositions. Ce texte reprend les annonces faites par le président de la république devant le parlement le 16 novembre.

La loi n° 55-385 du 3 avril 1955 prévoit que le maintien de l’état d’urgence au-delà de douze jours ne peut être autorisé que par le législateur. Ainsi le projet de loi dispose que l’état d’urgence déclaré à compter du 14 novembre 2015 à zéro heure est prolongé pour trois mois, comme en 2005, afin de mettre fin aux émeutes dans les banlieues.
En outre, le projet de loi modifie plusieurs dispositions de la loi de 1955 afin d’en renforcer l’efficacité.

Des modifications pour moderniser et renforcer l’efficacité de l’état d’urgence

Le régime des assignations à résidence est modernisé et élargi à toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre public. Les conditions de l’assignation à résidence sont précisées s’agissant des escortes, des règles de pointage aux services de police ou de gendarmerie nationales. Il pourra être interdit à la personne assignée à résidence d’entrer directement ou indirectement en contact avec des personnes soupçonnées également de préparer des actes portant atteinte à l’ordre public. La commission administrative chargée de donner un avis sur la contestation de l’intéressé est supprimée et remplacée par le recours de droit commun devant la juridiction administrative.

Le régime des perquisitions fait également l’objet de précisions : aucune perquisition administrative ne pourra viser les locaux affectés à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats, magistrats ou journalistes. Le procureur de la République sera informé de toute décision de perquisition, qui se déroulera en présence d’un officier de police judiciaire. Lors de ces perquisitions, il pourra être fait copie sur tout support des données sto­ckées dans tout système informatique ou équipement.

Le projet de loi ouvre la possibilité de dissoudre les associations ou groupements de faits qui participent, facilitent ou incitent à la commission d’actes portant une atteinte grave à l’ordre public, et qui comportent en leur sein des personnes assignées à résidence.

Le contrôle de la presse ou de la radio, prévu par la loi de 1955, est supprimé.

Enfin, les peines encourues pour les infractions aux dispositions sur les perquisitions ou les assignations à résidence sont substantiellement accrues.

Première lecture à l’Assemblée nationale

Rapporteur à l’Assemblée nationale : M. Jean-Jacques Urvoas, président de la commission des lois (SRC, Finistère).

Adoption en première lecture par l’Assemblée nationale le 19 novembre 2015.

Présentant lui-même le projet de loi, M. Manuel Valls, Premier ministre a considéré que “nous sommes en guerre” et qu’il s’agit d’une “guerre nouvelle, extérieure et intérieure, où la terreur est le premier but et la première arme. C’est une guerre dont le front se déplace constamment et se retrouve au cœur même de notre vie quotidienne.” Il a estimé que la prolongation de trois mois de l’état d’urgence “doit se doubler d’une modernisation des dispositions de la loi de 1955, car lorsque celle-ci a été adoptée, le contexte était bien différent. La loi de 1955 a été conçue pour gérer des troubles civils. Pas pour affronter le terrorisme du XXIe siècle !” “Ce projet de loi, c’est la réponse d’une France forte, qui ne plie pas et qui ne pliera jamais. C’est la réponse rapide d’une démocratie face à la barbarie. C’est la réponse efficace du droit d’un pays libre, d’une démocratie, face à une idéologie du chaos.” a-t-il conclu.

M. André Chassaigne (SRC, Puy-de-Dôme) a déclaré que “si l’instauration de l’état d’urgence est aujourd’hui pleinement justifiée […] il ne permettra pas à lui seul de nous préserver de nouvelles menaces terroristes.” “Comme le souligne l’ancien juge antiterroriste Marc Trévidic, l’enjeu réside moins dans le renforcement de l’arsenal répressif que dans celui des moyens humains et matériels de nos services de renseignement et de nos autorités judiciaires spécialisées. Combattre le terrorisme nécessite un accroissement des effectifs de police et de renseignement, des douanes et de la justice.”

M. Noêl Mamère (Écologiste, Gironde) a souligné qu’ “il était nécessaire que nous nous dotions des moyens renforcés pour les empêcher de nuire à nouveau. Mais pas n’importe comment et pas à n’importe quel prix ! De ce point de vue, le virage sécuritaire pris par le président de la République dans son discours au Congrès nous inquiète. La prorogation de l’état d’urgence pour trois mois que vous nous proposez s’inscrit dans cette logique qui devrait se conclure par une révision constitutionnelle aussi floue que dangereuse pour nos droits fondamentaux.” Il s’agit, en effet, de demander au Parlement “une sorte de blanc-seing pour trois mois qui nous interdit tout contrôle réel de la mise en œuvre de cet état d’exception”, et de reléguer “au second plan le pouvoir judiciaire, pourtant protecteur de nos libertés fondamentales. Or l’absence de contrôle de pouvoir judiciaire est la porte ouverte à l’arbitraire.”

Le projet de loi a été adopté par 551 voix contre 6.

Ont voté contre M. Pouria Amirshahi (SRC, Français établis hors de France), Mme Barbara Romagnan (SRC, Doubs), M. Gérard Sebaoun (SRC, Val-d’Oise), Mme Isabelle Attard (Écologiste, Calvados), M. Noêl Mamère (Écologiste, Gironde). Mme Fanélie Carrey-Conte (SRC, Paris) s’est abstenue.

M. Pouria Amirshahi a dénoncé “une restriction sévère de nos libertés publiques”. Selon M. Pouria Amirshahi “l’état d’urgence n’offre aucune supériorité opérationnelle dans la lutte contre le terrorisme”.

M. Noël Mamère a déploré “une porte ouverte à l’arbitraire” et Mme Barbara Romagnan a estimé que « l’état d’urgence c’est la mise entre parenthèse de certaines garanties de l’État de droit, cet État de droit même qui a été attaqué et que l’on veut défendre”.

M. Manuel Valls, Premier ministre, a considéré que le vote quasi unanime du projet de loi est une démonstration de la capacité d’union de la classe politique et un message très clair aux terroristes : “nous sommes debout, nous vous combattons dans cette guerre et nous vous anéantirons.”

L’Assemblée nationale a étendu à l’outre-mer la prorogation de trois mois de l’état d’urgence.

Elle a adopté l’article 2, qui prévoit expressément que l’article 11 de la loi du 3 avril 1955, permettant de procéder à des perquisitions à domicile, de jour comme de nuit, s’appliquera durant les trois mois pendant lesquels l’état d’urgence est prorogé.

Elle a adopté l’article 3 qui permet à l’exécutif de mettre fin à l’état d’urgence, avant l’expiration du délai de trois mois, par décret en Conseil des ministres.

Elle a rejeté un amendement de M. Éric Ciotti (LR, Alpes-Maritimes) portant article additionnel et visant à inscrire dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile l’expulsion de tout étranger faisant l’objet d’une fiche S dans le fichier des personnes recherchées.

Elle a également rejeté trois amendements de M. Christian Estrosi (LR, Alpes-Maritimes) tendant à créer un délit de participation à une entreprise terroriste encouru par ceux qui ont commis des actes composant un faisceau d’indices concordants pouvant laisser craindre qu’ils soient susceptibles de passer à l’acte. Les amendements avaient aussi pour objet de créer un délit de consultation de sites Internet faisant l’apologie du terrorisme ou diffusant des images de torture, d’assassinats ou de barbarie ainsi que les échanges électroniques sur les réseaux sociaux diffusant ces mêmes messages et à instaurer la possibilité de prononcer la rétention de sûreté et d’exclure les détenus condamnés pour terrorisme des dispositifs de réduction de peines.

Elle a adopté l’article 4 relatif à l’actualisation du régime de l’état d’urgence modifié par un amendement du gouvernement tendant à autoriser le ministre de l’Intérieur à assortir l’assignation à résidence d’un dispositif spécifique de contrôle de son respect au moyen d’un bracelet électronique. Elle a rejeté des amendements de l’opposition tendant  à supprimer la limitation de ce dispositif aux personnes condamnées à une peine privative de liberté pour terrorisme ayant achevé l’exécution de leur peine depuis moins de huit ans et après le consentement de ces personnes. Elle a aussi examiné des amendements de l’opposition tendant à supprimer la limitation de 8 heures à 24 heures durant laquelle les personnes assignées à résidence pourraient également être astreintes à demeurer dans leur domicile, M. Jean-Jacques Urvoas ayant estimé qu’il s’agissait d’une rétention administrative relevant de la compétence du juge judiciaire. L’Assemblée a adopté un amendement de M. Éric Ciotti portant la limitation de 8 heures à 12 heures, après l’avis favorable de M. Manuel Valls. Elle a adopté un amendement de M. Jean-Frédéric Poisson (LR, Yvelines) ayant pour objet de permettre la prolongation de l’interdiction de relations directes ou indirectes  avec certaines personnes visant les personnes assignées à résidence au-delà de cette mesure administrative. Elle a adopté l’amendement de M. Jean-Jacques Urvoas tendant à permettre le recours aux techniques de renseignement en vue de prévenir le maintien ou la reconstitution de groupements dissous.

L’Assemblée nationale a rejeté des amendements visant à limiter à un mois renouvelable l’assignation à résidence, à encadrer la possibilité de dissolution d’une association ou d’un groupement de fait ainsi qu’à protéger le domicile des personnes exerçant une profession protégée.

Elle a rejeté plusieurs amendements ayant pour objet de permettre la saisie des équipements et matériels informatiques.

L’Assemblée nationale a adopté un amendement ayant pour objet d’insérer un article 4-1 dans la loi de 1955 afin que l’Assemblée nationale et le Sénat soient informés sans délai des mesures prises par le gouvernement pendant l’état d’urgence. À cet effet, les assemblées parlementaires pourraient requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures

Elle a aussi adopté des amendements ayant pour objet :

  • de faciliter la dissolution des associations ou groupements de fait décidée en application de l’état d’urgence (article 6-1 de la loi de 1955) en supprimant l’exigence que des membres de ces associations ou groupements, ou de personnes en relation habituelle avec ces dernières, fassent l’objet d’une mesure d’assignation à résidence ;
  • d’actualiser et d’élargir le champ des armes et des munitions dont la remise peut être ordonnée par le ministre de l’Intérieur et, d’autre part, de donner cette prérogative aux préfets ; a été élargie aux armes de toutes les catégories l’obligation pour les autorités administratives de délivrer un récépissé de remise et de rendre les armes à l’expiration de l’état d’urgence (article 9 de la loi de 1955) ;
  • de procéder à l’actualisation des références juridiques relatives à la réquisition des biens et des personnes par le préfet (article 10 de la loi de 1955) ;
  • de préciser que, dans le cadre des perquisitions administratives, l’officier de police judiciaire assistant à la perquisition doit, si une infraction pénale est constatée, en dresser procès-verbal, procéder à toute saisie utile et en informer sans délai au procureur de la République (article 11 de la loi de 1955) ;
  • de remplacer, au lieu de supprimer, les dispositions relatives au contrôle de la presse, des projections cinématographiques et des représentations théâtrales par un dispositif permettant au ministre de l’Intérieur de prendre toute mesure pour assurer l’interruption de tout service de communication au public en ligne provoquant à la commission d’actes de terrorisme ou en faisant l’apologie (article 11 de la loi de 1955) ;
  • de supprimer la possibilité de donner, par décret, compétence à la juridiction militaire de se saisir de crimes ainsi que de délits connexes relevant, en temps ordinaire, des cours d’assises (article 12 de la loi de 1955).

Première lecture au Sénat

Rapporteur au Sénat : M. Philippe Bas, président de la commission des (LR, Manche).

Adoption sans modification en première lecture par le Sénat le 20 novembre 2015.

M. Philippe Bas a indiqué que la commission des lois du Sénat avait adopté le projet de loi, sans le modifier, en tenant compte des amendements votés, avec son accord, à l’Assemblée nationale. La commission a ainsi estimé que le délai de trois mois était justifié. Il aurait pu être de six mois, mais ce délai plus court permet un meilleur contrôle du Parlement sur l’éventuelle prolongation de l’état d’urgence. M. Bas a déclaré que la commission avait également été très “attentive à toutes les dispositions renforçant les pouvoirs exercés par l’exécutif dans le cadre de l’état d’urgence, comme à celles qui améliorent les contrôles de légalité des mesures prises en exécution de la loi de 1955”.

Le Sénat a approuvé ainsi :

  • l’augmentation de huit à douze heures maximum de la durée quotidienne au cours de laquelle la personne assignée à résidence peut être astreinte à demeurer dans un lieu d’habitation ;
  • la faculté très encadrée de placer la personne assignée à résidence sous surveillance électronique mobile ;
  • la possibilité d’interrompre tout service de communication au public en ligne provoquant à la commission d’actes de terrorisme ou en faisant l’apologie.

M. Michel Mercier (UDI-UC, Rhône) a considéré que “si l’état d’urgence confère des pouvoirs supplémentaires à l’autorité administrative, la loi sur l’état d’urgence ne modifie pas le droit de la République. Toutes les mesures prises dans ce cadre peuvent être soumises au contrôle du juge administratif.”

“Nous nous opposons à ces dispositions dont on voit aisément poindre les limites et les dérives pour notre démocratie”, a déclaré Mme Éliane Assassi (CRC, Seine-Saint-Denis). “Notre opposition est d’autant plus ferme que nous sommes convaincus que la solution, à terme, n’est pas là. Comme le souligne l’ancien juge antiterroriste Marc Trévidic, dans la lutte contre le terrorisme, une seule cause majeure explique les insuffisances des forces de l’ordre : le manque de moyens humains et matériels de nos services de renseignement et de nos autorités judiciaires spécialisées.  […] Le texte qui nous est soumis s’inscrit dans un projet de société qui dépasse de toute évidence l’objectif de l’urgence. Ce projet de société n’est pas le nôtre, ni celui de nombreux démocrates.”

“La France est debout, parce que ses dirigeants ont fait front et assumé la situation, a estimé M. Didier Guillaume (Socialiste, Drôme) […] Face aux crises, l’État de droit ne s’efface pas, il se conforte. […] En votant ce texte, nous allons tout simplement, dans le cadre de l’État de droit, permettre aux services de démanteler plus vite les réseaux terroristes présents sur notre sol, d’arrêter ceux qui nous attaquent, de vider les caches d’armes.”

Pour Mme Corinne Bouchoux (Écologiste, Maine-et-Loire) “le vote ne constitue pas un blanc-seing pour les semaines à venir. La limitation des libertés sur le long terme donnerait raison aux fossoyeurs de la démocratie. Aussi serons-nous vigilants quant au respect de l’État de droit”.

M. Guillaume Arnell (RDSE, Saint-Martin) a déclaré que l’état d’urgence n’a pas vocation à être pérennisé. Il s’est interrogé sur les éventuelles saisines a posteriori du Conseil constitutionnel par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité. Il s’est demandé si le gouvernement ne devait pas saisir le Conseil constitutionnel avant la promulgation de la loi, comme cela avait été fait pour la loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, ou encore pour celle du 24 juillet 2015 relative au renseignement.

M. Bruno Retailleau (LR, Vendée) a trouvé trop courte la durée de prolongation de trois mois de l’état d’urgence. “Nous savons tous que dans trois mois la guerre ne sera évidemment pas terminée. Dès lors, une autre question se pose : comment mieux protéger demain, au-delà de ces trois mois, nos compatriotes ?”

Le Sénat a définitivement adopté le projet de loi, à l’unanimité des suffrages exprimés, 336.

Le 25 novembre 2015 la commission des lois du Sénat a institué un comité de suivi de l’état d’urgence, dont M. Michel Mercier a été désigné rapporteur spécial. L’ensemble des groupes politiques du Sénat y est représenté.

Jean Lalloy, chroniqueur