Suite de l’examen du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

Le projet de loi a été adopté en première lecture par le Sénat le 27 janvier 2015, puis par l’Assemblée nationale le 10 mars 2015.  Il a été discuté en deuxième lecture du 26 au 29 mai, ainsi que le 1er juin 2015.
Rapporteurs au Sénat : MM. René Vandierendonck (Socialiste, Nord) et Jean-Jacques Hyest (Les Républicains, Seine-et-Marne) et rapporteur pour avis Mme Catherine Morin-Desailly (UDI-UC, Seine-Maritime).

Réunie le 13 mai 2015, la commission des lois du Sénat a établi son texte sur le projet de loi modifié par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée.

Les rapporteurs ont rappelé qu’en première lecture, le Sénat avait entendu inscrire les amendements conformément à un triple objectif : la préservation au bénéfice des citoyens des compétences de proximité du département, la poursuite du regroupement des communes sur une base consensuelle, l’introduction d’une dimension décentralisatrice dans un projet de loi qui en était initialement dépourvu, à travers de nouvelles compétences confiées à la région, échelon local d’orientation stratégique.

La commission des lois du Sénat a adopté la suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements tout en maintenant, pour ces dernières, les dispositions tendant à renforcer leur pouvoir réglementaire. En revanche, elle a considéré, comme le Sénat, en première lecture, qu’il était préférable de maintenir aux départements la plupart de leurs compétences en raison de l’expertise acquise par ces derniers et de la volonté de confier aux régions, non des compétences de gestion qui requièrent proximité et réactivité, mais des responsabilités stratégiques pour préparer les territoires aux évolutions futures et soutenir leur dynamisme.
Ainsi la commission des lois a notamment :

  • supprimé les dispositions visant à confier à la région un pouvoir général d’adaptation des normes législatives et réglementaires (article 1er) ;
  • supprimé la création du Haut Conseil des territoires (article 1er bis) ;
  • précisé le contenu et renforcé la procédure de co-élaboration du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (article 2) ;
  • rétabli la participation de la région à la coordination des acteurs du service public de l’emploi, tout en reprenant certains ajouts de l’Assemblée nationale, en particulier la conclusion de conventions régionales pluriannuelles avec les maisons de l’emploi et les organismes gestionnaires des plans locaux pluriannuels pour l’insertion (PLIE) (article 3 bis) ;
  • modifié les dispositions relatives au schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire, notamment en supprimant les dispositions relatives à la composition du schéma et en précisant le pouvoir d’approbation du représentant de l’État dans la région (article 6) et supprimé l’application des mesures relatives à l’élaboration du SRADDET au schéma directeur de la région Île-de-France ;
  • maintenu au département la gestion des transports scolaires, des transports à la demande ainsi que les ports départementaux – la commission ayant estimé que la gestion des transports scolaires et des transports à la demande réclamaient une proximité et une réactivité auxquelles les régions pourraient difficilement répondre- et supprimé les dispositions relatives au transfert de propriété des lignes capillaires fret aux collectivités territoriales, au transfert des lignes ferrées départementales aux régions  et à l’évolution des périmètres de transports urbains ;
  • précisé le rôle des départements comme cadre de la solidarité territoriale et de la cohésion sociale, en particulier en rétablissant le rôle d’ingénierie des départements en matière de voirie (article 24) ;
  • maintenu le seuil en vigueur de 5 000 habitants pour la constitution d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et rétabli en conséquence l’exemption de son champ les EPCI dont le périmètre est au moins partiellement classé en zone de montagne (article 14) ;
  • écarté l’allègement de la condition de majorité requise pour l’intégration dans le schéma départemental de coopération intercommunale des modifications proposées par la commission départementale de la coopération intercommunale (article 14) ;
  • rétabli le report d’un an, au 31 décembre 2016, du terme de la procédure de révision des schémas (article 14) ;
  • décalé le calendrier de mise en œuvre de la carte révisée des EPCI à fiscalité propre et de celle des syndicats de communes et mixtes ainsi que l’élaboration et la mise en œuvre du schéma régional de coopération intercommunale d’Île-de-France ;
  • réintégré la notion d’intérêt communautaire comme principe général du transfert obligatoire des compétences communales et déplacé la promotion du tourisme dans le champ des compétences optionnelles (articles 18, 19 et 20) ;
  • supprimé le relèvement de la minorité de blocage permettant à des communes membres d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération de s’opposer au transfert automatique en matière d’élaboration du plan local d’urbanisme (PLU) au niveau intercommunal ;
  • maintenu la clause permettant au tiers des conseils municipaux de chacun des établissements publics de coopération intercommunale appelés à fusionner de s’opposer au projet ;
  • supprimé un nouvel allègement de la majorité exigée pour déterminer l’intérêt communautaire des compétences exercées par les EPCI à fiscalité propre ;
  • supprimé les compétences de la métropole du Grand Paris en matière de gaz et de réseaux de chaleur et de froid urbains, ainsi que l’avis conforme de la métropole sur les PLUi élaborés par les établissements publics territoriaux (EPT), rétabli la faculté pour la métropole de déléguer par convention l’exercice de certaines compétences aux EPT et fixé son siège à Paris ;
  • reporté le délai laissé aux intercommunalités pour l’adoption des schémas de mutualisation des services ;
  • supprimé la disposition prévoyant des modalités particulières pour l’élection des conseillers communautaires de l’ensemble des EPCI à fiscalité ;
  • supprimé les dispositions intégrant le principe démographique dans la composition des organes délibérants des syndicats de communes et des syndicats mixtes, jugeant nécessaire de prolonger la réflexion ;
  • repris l’économie générale du texte qu’elle avait établi en première lecture pour le mécanisme de transfert ou de délégation de compétences départementales à la métropole ;
  • rétabli l’action extérieure et la coopération internationale au sein des compétences partagées entre les différents échelons territoriaux et supprimé de nouveau le rôle de chef de file de la région en matière de tourisme ;
  • prévu, pour les collectivités territoriales qui le souhaitent, l’adoption du cadre budgétaire et comptable unique (dit “M 57”) ;

supprimé la disposition prévoyant une action récursoire de l’État envers les collectivités territoriales en cas de manquement à une obligation européenne, tout en se félicitant de l’évolution des positions du gouvernement sur ce sujet.

Adoption en deuxième lecture par le Sénat le 2 juin 2015 par 191 voix pour et 35 voix contre.

141 amendements ont été adoptés sur 741 examinés au cours de plus de quarante heures de débat pendant cinq jours.

En séance publique, le Sénat a rétabli l’article 3 bis, qu’il avait introduit en première lecture et que le Sénat avait supprimé, relatif à la coordination par la région, sur son territoire, des actions des intervenants du service public de l’emploi et prévu que deux représentants des régions siégeraient au conseil d’administration de Pôle emploi.

Le Sénat a supprimé à l’article 4 le chef de filât en matière de tourisme.

Il a introduit des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité du territoire en remplacement des schémas concernant le climat et l’énergie, l’intermodalité, les déchets et la biodiversité et prévu les conditions de financement par les départements des lignes aériennes de transport de passagers.

Il a de nouveau, comme en première lecture, suivant la commission des lois, supprimé le relèvement du seuil de l’intercommunalité de 5 000 à 20 000 habitants et reporté d’un an le calendrier de révision des schémas départementaux de la coopération intercommunale, le calendrier de mise en œuvre des cartes révisées des EPCI à fiscalité propre et des syndicats de même que le calendrier d’élaboration et de mise en œuvre du schéma régional de la coopération intercommunale d’Île-de-France. Le Sénat a toutefois maintenu l’accord d’un tiers au moins des communes membres d’un EPCI faisant l’objet d’un projet de fusion dans le souci de favoriser un fonctionnement harmonieux de la nouvelle intercommunalité. En effet, aux termes de l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, la fusion doit être autorisée par les deux-tiers au moins des conseils municipaux de l’ensemble des communes incluses dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale, ou l’inverse. Ces majorités doivent comprendre au moins un tiers des communes membres de chacun des établissements publics concernés.

Le Sénat a reporté d’un an la date de création de la Métropole du Grand Paris. Créée par l’article 12 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi « MAPTAM », la Métropole du Grand Paris est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à statut particulier dont la date de création a été fixée au 1er janvier 2016.

En vertu de l’article 12 de la loi “MAPTAM”, la Métropole du Grand Paris comprend :

  • de droit, Paris et les cent-vingt-trois communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;
  • de manière optionnelle, les communes de la “grande couronne” appartenant à des EPCI comprenant des communes des départements de la “petite” et de la “grande couronne” et les communes limitrophes d’au moins une commune de la “petite couronne” – ces communes avaient jusqu’au 30 septembre 2014 pour se prononcer favorablement sur l’adhésion à la métropole.

Le Sénat a prévu que les communes de la communauté des Portes de l’Essonne, comprenant la majorité des emprises aéroportuaires d’Orly pourront rejoindre la Métropole du Grand Paris, en raison de l’intérêt de cette infrastructure pour la métropole. La métropole aura pour compétences parmi d’autres de promouvoir le tourisme et de valoriser son territoire auprès d’une clientèle française et internationale.

Il a rejeté un amendement relatif à la création d’un département regroupant les départements de la petite couronne qui aurait pour effet la recréation du département de la Seine dans les limites antérieures à la réforme de 1964.

Il a adopté un amendement du gouvernement modifié par deux sous-amendements de MM. Pierre Charon (Les Républicains, Paris) et Hervé Marseille (UDI-UC, Hauts-de-Seine) tendant à l’alignement de la composition du conseil métropolitain de la Métropole du Grand Paris sur le droit applicable aux autres EPCI à fiscalité propre. Il s’agit à la fois de parvenir à la réduction de l’effectif du conseil métropolitain et d’assurer la représentation de chaque commune ainsi qu’une représentation adéquate de leur population.

Le Sénat a modifié les compétences des communautés de communes. Il a supprimé l’élargissement des compétences obligatoires des communautés de communes et d’agglomération au tourisme, à l’eau et à l’assainissement : les compétences sont transférées au sein des compétences optionnelles. La gestion des déchets ménagers est maintenue au sein des compétences obligatoires.

Il a supprimé le Haut Conseil des territoires, instance de dialogue entre les collectivités territoriales et le gouvernement.

Pour toutes les collectivités territoriales qui le souhaiteraient, la possibilité est ouverte d’expérimenter la certification des comptes alors que le texte initial réservait cette possibilité aux collectivités dont les produits de fonctionnement excédaient 200 millions d’euros en 2014.

Les régions bénéficieront de ressources fiscales en compensation des transferts de compétences programmés par le projet de loi.

Toutes les régions percevront le remboursement de la TVA un an après la réalisation des dépenses d’investissement.

Lors des explications de vote M. Dominique de Legge (Les Républicains, Ille-et-Vilaine) a déclaré apostrophant le gouvernement : “Peinant […] à trouver un fil directeur, vous avez multiplié hésitations et contradictions, sans qu’on sache aujourd’hui où vous voulez vraiment en venir. Ainsi, à peine la clause de compétence générale rétablie en janvier 2014 à la faveur de la loi de modernisation de l’action territoriale et d’affirmation des territoires, dite « loi MAPAM », voici qu’elle est supprimée ! À peine la réforme du scrutin départemental votée, voici que l’on nous annonce la suppression des départements dont le président de la République affirmait encore en janvier 2014 l’importance ! Toutefois, en divisant par deux le nombre de régions, vous ne vous rendiez pas compte que cette décision posait de nouveau la question de l’existence même des départements. C’est dans ce contexte que vous nous proposez la loi NOTRe, que vous avez écrite dans une logique de suppression des départements, sans tirer les conséquences de votre réforme pour les régions.”

M. Philippe Kaltenbach (Socialiste, Hauts-de-Seine) a critiqué la méthode de la majorité sénatoriale : “Les élus locaux et, au-delà, nos concitoyens ne veulent plus de changements incessants. Je rappelle, à cet égard, qu’il s’est écoulé vingt ans entre les actes I et II de la décentralisation, et qu’un peu plus de dix ans ont passé depuis les réformes portées par notre éminent collègue Jean-Pierre Raffarin. L’organisation de la République décentralisée n’est pas un mécano que l’on monte et démonte au gré des majorités.” S’il a souligné les points de convergence entre le Sénat et l’Assemblée nationale, il a déploré la position de la majorité sénatoriale s’agissant du relèvement du seuil de création des intercommunalités et de la remise en cause, en deuxième lecture, de l’application de la loi SRU.

M. Ronan Dantec (écologiste, Loire-Atlantique) s’est félicité de l’unicité de la Corse tout en regrettant que ce ne soit pas le cas de l’Alsace. Il a aussi regretté la suppression de la faculté de créer une redevance de mouillage dans les aires marines protégées gérées par des collectivités locales. Il a considéré au total que “le Sénat a laissé cette réforme territoriale au milieu du gué, sans la mener à son terme, mais sans la détricoter complètement.”

M. Christian Favier (RDSE, Val-de-Marne) a insisté sur le rôle des communes. Il a déclaré qu’« au travers des supra-communalités, ce sont aussi les départements qui sont visés. C’est particulièrement vrai avec les métropoles, à l’exemple de la métropole de Lyon, souvent citée en modèle, qui a absorbé une grande partie du département du Rhône. Bientôt, la règle sera la suivante : là où la métropole passe, le département trépasse. […] Finalement, ce chambardement institutionnel n’a pour seule vocation que de réduire l’action publique locale, de réduire les services à nos concitoyens, aux seules fins de faire des économies comptables, incertaines et dangereuses pour l’avenir de notre développement économique et social, ainsi que pour notre modèle social et démocratique.”

Le groupe Les Républicains a voté pour le texte amendé à l’exception de MM. Serge Dassault (Essonne), Francis Delattre (Val-d’Oise), Philippe Dominati (Paris), Benoît Huré (Ardennes) et Daniel Laurent (Charente-Maritime) qui ont voté contre, de même que les centristes, sauf Mmes Nathalie Goulet (Orne), Sylvie Goy-Chavent (Ain), Sophie Joissains (Bouches-du-Rhône) et M. Jean-François Longeot (Doubs), ainsi que le groupe RDSE, sauf M. Alain Bertrand (Lozère) et Mme Hermeline Malherbe (Pyrénées-Orientales) qui se sont abstenus.

Les membres du groupe CRC (communiste) ont voté contre. Les membres du groupe socialiste se sont abstenus hormis le rapporteur M. René Vandierendonck qui a voté pour et Mme Samia Ghali qui a voté contre. Les sénateurs écologistes se sont abstenus.

Jean Lalloy, chroniqueur