« La protection sociale doit redevenir une idée d’avenir ! ». Cette phrase introductive est la quintessence de l’essai d’Hervé Chapron et Michel Monier, respectivement ancien Directeur général adjoint de Pôle emploi et ancien Directeur général adjoint de l’Unedic. Observateurs privilégiés, connaisseurs avisés des rouages de la protection sociale, une exception française si enviée.

Ce modèle révèle, particulièrement aujourd’hui en plein Covid-19, toute son importance en « tant qu’outil par lequel pour la première fois dans l’Histoire de l’Humanité, l’Économie est apparue secondaire face à la maladie ». Ce système connaît néanmoins des vicissitudes accumulées au cours du temps ; y remédier dans un monde aux multiples risques, en mutation rapide, requiert des solutions adéquates soutenues par une vision globale qui a fait défaut tout au long des années. Une tâche à laquelle s’attellent dans cet essai Hervé Chapron et Michel Monier. Ils prennent appui sur l’ histoire de la protection sociale, pour cibler aussi bien son poids socio-économique, ses failles, et proposer les 5 leçons pour penser le social au XXIe siècle et garantir le système de protection sociale.

Rappel historique du modèle français de la protection sociale – glissement progressif de son financement contributif vers sa fiscalisation

À la fin du XIXe siècle, le libéralisme excessif obéissant à la loi du marché, semblait de moins en moins acceptable avec l’aggravation des inégalités sociales. La naissance du mouvement ouvrier offrait de plus en plus au socialisme la possibilité de contester le régime libéral et de faire triompher ses aspirations collectivisites. Les républicains ont trouvé à l’époque une voie conciliatrice pour garantir la paix sociale. Dans ce contexte et sous la IIIe République, le concept de solidarité théorisé par Léon Bourgeois prendra toute sa signification.

Le recours aux concepts fondateurs de la protection sociale et l’éclairage historique, partie largement développée dans cet ouvrage, font ressortir les différentes options prises qui ont contribué à la spécificité du modèle français de la Sécurité sociale. Il est basé sur un mécanisme collectif de protection : l’assurance, le lien social qui le conforte et la gestion par les intéressés et enfin la différence avec les mécanismes d’assistance qui ne relèvent pas uniquement de la protection sociale. Les auteurs contestent au préalable le terme d’État-providence sachant que la protection sociale est le fruit de luttes sociales et non de la Providence et ne concerne que pour partie l’État. Ils démontrent comment, pour remédier à des revendications et des failles, des réformes successives ont été entreprises sans vision globale. Le système était pris en tenailles entre les tenants d’une philosophie libérale pour qui la protection sociale n’était plus considérée comme un investissement mais comme une charge et ceux qui se revendiquent de la solidarité universelle, dénonçant l’insuffisance du rôle de la protection sociale qui devrait élargir encore plus son action pour éradiquer la pauvreté et l’inégalité. « L’impératif de l’immédiateté politique et l’objectif d’universalité ont transformé un système qui associait assurance sociale et solidarité pour en faire un tout uniforme sans vision prospective. L’amalgame a prévalu sur la complémentarité. L’État garant de la Protection sociale s’est fait pas à pas garant de ce tout. Le travail n’assure plus le financement de la Sécu, il fallait alléger les cotisations sociales et ce faisant il a fallu fiscaliser les ressources jusqu’à la confusion entre le budget de l’État et celui de la Sécu. Sans qu’un débat ne se fasse, un choix de société s’est imposé par touches successives », affirment les auteurs. Dans l’esprit du public, ce système évoque des masses considérables d’argent représentant un tiers du PIB et donc une charge financière à combler. Un tel raisonnement selon les auteurs reflète un amalgame évident : une confusion entre le budget de l’État et celui de la Sécurité sociale, l’impôt et la cotisation sociale, l’État et les partenaires sociaux ; tout cela confondu dans la notion de prélèvement obligatoire et de dépense publique. Une ambiguïté qui nécessite une précision : différencier ce qui relève de l’assurance sociale, de la solidarité, de l’assistance et de ce qui est du domaine de l’action humanitaire.

Le travail, par les « cotisations » effectives et les « cotisations imputées » des salariés et celles des employeurs, finance dans une logique d’assurance professionnelle 60 % de la protection sociale et l’État les 40 % restant. Cette dernière contribution s’opère par « prélèvements » sur ses recettes provenant d’impôts et taxes dont certains financent des allègements et exonérations de cotisations sociales patronales. Ceci en vue d’alléger le coût du travail. Nous assistons ainsi à un « glissement progressif du financement contributif de la Protection sociale vers sa fiscalisation » ce que les auteurs qualifient de « régime de solidarité fiscalisé ». « Ainsi l’amalgame a prévalu sur la complémentarité, l’État garant de la Protection sociale s’est fait, pas à pas, garant de ce tout ». Et le tout sans vision d’ensemble. Sur ce point précis, les auteurs renvoient à un document « Ce que veut dire le budget de la Sécu », page 276.

« La finance publique prime désormais au point de prendre en otage tout débat. La situation des finances publiques est devenue LE bien commun […] tout doit être fait pour assainir nos finances publiques ». À cela s’ajoute une nouvelle morale : la solidarité universelle. « Au lien social, s’est substituée une exigence de protection universelle ». Or penser la transition sociale nécessite un débat sur le choix de société. « Il s’agit de bien poser les termes de ce débat savoir de quoi on parle ; ce qu’est la Protection sociale, ce qu’est la solidarité, ce qu’est l’assistance, ce que doit être l’action humanitaire. Une nouvelle morale celle de la solidarité universelle a dissout le modèle social. Au lien social s’est substituée une exigence de protection universelle. Des droits multiples prévalent désormais sur le droit. La prestation sociale est devenue un bien de consommation placebo des excès du néolibéralisme ».

Les auteurs appellent donc à redonner une architecture plus explicite de la protection sociale en accord avec les exigences du XXIe siècle. « Il ne s’agit pas de donner un sens à une succession de réformes mais de trouver le sens à donner à un nouveau modèle social qui ne peut éviter un débat tant sur le périmètre, le contenu et la finalité de la protection sociale ».

Penser la transition sociale à travers l’analyse des risques pour trouver l’équilibre entre deux légitimités : soutenabilité budgétaire, soutenabilité sociale

Depuis l’ouverture de « l’ère sociale », vers la fin du XIXe siècle, à nos jours, la France a considérablement changé. Le modèle social est désormais en questionnements surtout suite à la pandémie de Covid-19 et impose de repenser le modèle dans son ensemble.
Les auteurs se proposent de redonner au dispositif de protection sociale, hérité de l’immédiat après-guerre, une « architecture » nouvelle ayant une vision d’avenir, la crise sanitaire y contraint, trouver l’équilibre entre deux légitimités : soutenabilité budgétaire, soutenabilité sociale devient l’objectif. Ces deux légitimités exigent un débat constructif pour rechercher un équilibre entre les deux.

Pour tenter cette reconstruction, les auteurs adoptent la procédure du « Risk management » : identifier les « risques stratégiques » et ceux opérationnels qui en découlent. La méthode contraint, selon eux, à sortir de la gestion comptable par « branche » de la Sécurité sociale et à « identifier aussi les acteurs les plus pertinents pour gérer ensuite les risques opérationnels ». Les risques stratégiques constituent le cadre de référence pour une nouvelle protection sociale et englobent trois risques majeurs : risques démographiques (vieillissement de la population, système de retraite, santé et problème de la dépendance) ; risques « nouvelle économie » : il s’agit de permettre une approche globale des conséquences de la mondialisation et de la récente numérisation (diminution possible des emplois traditionnels, création des auto-entrepreneurs…) et le risque climat, ses conséquences et sa prévention qui relèvent soit de la gestion du risque démographique soit de celle du risque économique (possibles migrations de population). Les risques opérationnels et les risques « transverses » sont conséquents des risques majeurs : les champs d’une nouvelle Sécurité sociale. Cette approche bien ciblée par les risques dessine une cartographie du champ de la protection sociale pour tenter ensuite de préciser comment les couvrir (cf. graphique page 217), une démarche conduisant à une approche différenciée pour leur couverture. Les auteurs expliquent clairement comment ils conçoivent la gouvernance et comment financer la protection sociale.

Hervé Chapron et Michel Monier donnent les bases d’un nouveau solidarisme et pensent le social au XXIe siècle en termes de choix de société plus qu’en correction des insuffisances du modèle. Ils conseillent de ne pas occulter ce débat par des oppositions doctrinaires au capitalisme d’une part et au puits sans fond que serait la protection sociale d’autre part. « S’il y a quelque chose qui ne fonctionne plus dans le capitalisme devenu néolibéral, il y a aussi quelque chose qui ne fonctionne plus dans l’État » insistent-ils. Il s’agit de trouver une voie médiane entre les différentes revendications. Une prise de position qui se veut constructive, raisonnée. Elle s’inscrit dans le sillage de Léon Bourgeois à qui les auteurs dédient la conclusion de leur essai.
Ce choix de société s’impose actuellement, ils invitent les lecteurs et plus généralement les citoyens à y participer pour réinventer la protection sociale qui doit redevenir une idée d’avenir.

L’essai au style alerte et tranchant d’ Hervé Chapron et Michel Monier est précis, engagé et pédagogique. Il est enrichi par une partie complémentaire qui porte bien son titre « Pour aller plus loin » comprenant trente documents et en annexes les tribunes des auteurs publiées dans Les Échos, éclairant les points essentiels des 5 leçons pour penser le social.

Hervé Chapron – Michel Monier
CRAPS, 2020
324 p.- 20 €